Служба безопасности полетов авиации вс рф вышинский. О службе безопасности полетов авиации вооруженных сил российской федерации
Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. N 801
"О Службе безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации"
В соответствии с пунктом 2 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Возложить на Службу безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации государственный контроль за деятельностью авиационного персонала государственной авиации в части, касающейся безопасности полетов.
2. Утвердить прилагаемое Положение о Службе безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации.
3. Министерству обороны Российской Федерации совместно с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной пограничной службой Российской Федерации, Государственным таможенным комитетом Российской Федерации, Российской оборонной спортивно-технической организацией, другими федеральными органами исполнительной власти и организациями, имеющими государственные воздушные суда, в 3-месячный срок утвердить порядок взаимодействия органов безопасности полетов государственной авиации.
Положение
о Службе безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации
(утв. постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. N 801)
С изменениями и дополнениями от:
1. Служба безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации (далее именуется - Служба безопасности полетов) является центральным органом военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации и самостоятельным подразделением Министерства обороны Российской Федерации, осуществляющим государственный межведомственный контроль за деятельностью авиационного персонала государственной авиации в части, касающейся безопасности полетов.
2. Служба безопасности полетов в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Воздушным кодексом Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства обороны Российской Федерации, а также настоящим Положением.
3. Служба безопасности полетов является генеральным заказчиком научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в части, касающейся безопасности полетов государственной авиации в Российской Федерации, и при выполнении возложенных на нее задач взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по космической деятельности "Роскосмос", научными, образовательными и иными организациями, осуществляющими эксплуатацию, проектирование, производство и испытание воздушных судов, средств управления и обеспечения полетов.
Федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" и организации, имеющие в пользовании государственные воздушные суда (далее именуются - федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" и организации), обеспечивают условия для качественного и оперативного выполнения задач, возложенных на Службу безопасности полетов.
4. Служба безопасности полетов имеет бланки и печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.
5. Служба безопасности полетов предназначена для осуществления государственного контроля за деятельностью авиационного персонала государственной авиации в части, касающейся безопасности полетов, регулирования деятельности в области расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами федеральных органов исполнительной власти и организаций, их расследования, классификации и учета.
Свою деятельность Служба безопасности полетов осуществляет по согласованию с руководителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и организаций.
6. Основными задачами Службы безопасности полетов являются:
а) проведение мероприятий для осуществления государственного контроля за деятельностью авиационного персонала государственной авиации в части, касающейся безопасности полетов;
б) организация и проведение расследований авиационных происшествий и авиационных инцидентов с воздушными судами, находящимися в пользовании Министерства обороны Российской Федерации, отдельных авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами федеральных органов исполнительной власти и организаций, а также авиационных происшествий и авиационных инцидентов, в которые вовлечен авиационный персонал нескольких федеральных органов исполнительной власти и организаций;
в) классификация и учет авиационных происшествий и авиационных инцидентов в Российской Федерации, проверка деятельности федеральных органов исполнительной власти и организаций по ведению расследований, классификации и учета авиационных происшествий и авиационных инцидентов;
г) выявление опасных факторов, присущих авиационным системам, по результатам контроля за деятельностью авиационного персонала государственной авиации и расследований авиационных происшествий и авиационных инцидентов;
д) оперативное информирование руководителей федеральных органов исполнительной власти и организаций, Министерства транспорта Российской Федерации и Межгосударственного авиационного комитета об авиационных происшествиях и авиационных инцидентах с государственными воздушными судами;
е) организация постоянного хранения первого экземпляра дела, составляемого в связи с расследованием авиационного происшествия или авиационного инцидента;
ж) другие задачи, определенные Министром обороны Российской Федерации.
7. Служба безопасности полетов в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет следующие функции:
а) осуществляет регулирование деятельности в области расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами, оперативное взаимодействие с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями по вопросам организации и проведения расследований авиационных происшествий и авиационных инцидентов;
б) проводит учет и анализ поступающей информации об авиационных происшествиях и авиационных инцидентах с государственными воздушными судами, результатов проведенных в ходе их расследований специальных исследований, выполнения планов мероприятий по предотвращению повторных авиационных происшествий и авиационных инцидентов;
в) ежегодно анализирует состояние безопасности полетов государственных воздушных судов, готовит предложения по снижению влияния выявленных опасных факторов, присущих авиационным системам, и представляет до 15 февраля соответствующую информацию руководителям федеральных органов исполнительной власти и организаций;
г) осуществляет методическое руководство и оказание практической помощи органам безопасности полетов федеральных органов исполнительной власти и организаций, научным, образовательным и иным организациям, осуществляющим эксплуатацию, проектирование, производство и испытание воздушных судов, средств управления и обеспечения полетов;
д) участвует в оценке учета требований безопасности полетов при рассмотрении эскизных проектов и в ходе работы комиссий по приемке новых образцов авиационной техники, в том числе на этапах государственных и войсковых испытаний;
е) осуществляет контроль за разработкой и выполнением федеральными органами исполнительной власти и организациями мероприятий, направленных на предотвращение повторных авиационных происшествий и авиационных инцидентов, вызванных известными опасными факторами (причинами), установленными комиссиями по расследованию авиационных происшествий и авиационных инцидентов;
ж) координирует научно-исследовательскую деятельность и размещение заказов на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в части, касающейся безопасности полетов государственных воздушных судов, в научных и образовательных организациях Российской Федерации;
з) осуществляет иные функции, установленные Министром обороны Российской Федерации.
8. Служба безопасности полетов при решении возложенных на нее задач имеет право:
а) участвовать в установленном порядке в расследовании авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами Российской Федерации на территории иностранных государств, с воздушными судами вооруженных сил иностранных государств на территории Российской Федерации, авиационных происшествий в результате столкновения государственных воздушных судов с воздушными судами гражданской или экспериментальной авиации, авиационных происшествий с воздушными судами гражданской или экспериментальной авиации при вовлечении в эти происшествия авиационного персонала государственной авиации;
б) запрашивать у руководителей федеральных органов исполнительной власти и организаций оперативную и периодическую информацию о безопасности полетов в области государственной авиации;
в) осуществлять взаимодействие с органами безопасности полетов гражданской и экспериментальной авиации, а также с Межгосударственным авиационным комитетом;
г) организовывать специальную подготовку авиационного персонала государственной авиации в части, касающейся безопасности полетов, с выдачей свидетельства по форме согласно приложению и удостоверения члена комиссии Службы безопасности полетов по расследованию авиационного происшествия или авиационного инцидента, создаваемой Министром обороны Российской Федерации;
д) разрабатывать проекты нормативных правовых актов, наставлений, инструкций, руководств, положений и других нормативных актов по предотвращению и расследованию авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами и представлять их на утверждение руководителям федеральных органов исполнительной власти и организаций;
е) участвовать в установленном порядке в работе организаций государств - участников СНГ и других международных организаций, связанной с вопросами, отнесенными к компетенции Службы безопасности полетов;
ж) участвовать в формировании федеральных целевых программ в области повышения безопасности полетов государственных воздушных судов, согласовании планов профилактических мероприятий по результатам расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов, разработке совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями предложений по предупреждению авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами;
з) имеет иные права, установленные Министром обороны Российской Федерации.
9. Службу безопасности полетов возглавляет начальник Службы, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Министром обороны Российской Федерации.
10. При решении задач, возложенных на Службу безопасности полетов, указания начальника Службы безопасности полетов являются обязательными для авиационного персонала Вооруженных Сил Российской Федерации. Для авиационного персонала федеральных органов исполнительной власти и организаций указания отдают соответствующие руководители по представлению начальника Службы безопасности полетов.
11. Начальник Службы безопасности полетов:
а) назначает проведение в структурных подразделениях авиационной системы федеральных органов исполнительной власти и организаций (по согласованию с руководителями этих органов и организаций) проверок соблюдения требований нормативных правовых актов и служебных документов, регулирующих деятельность авиационного персонала государственной авиации, в части, касающейся безопасности полетов;
б) приостанавливает исполнение обязанностей должностными лицами из числа авиационного персонала Вооруженных Сил Российской Федерации в части, касающейся организации и выполнения полетов, вносит представления руководителям федеральных органов исполнительной власти и организаций в отношении должностных лиц из числа авиационного персонала государственной авиации, допустивших нарушения требований нормативных правовых актов и служебных документов, регламентирующих деятельность авиационного персонала государственной авиации и использование воздушного пространства;
в) вносит представления руководителям федеральных органов исполнительной власти и организаций с ходатайством об отстранении, а в Вооруженных Силах Российской Федерации - отстраняет от эксплуатации авиационную технику, средства управления и обеспечения полетов при несоответствии их технического состояния требованиям нормативных актов и служебных документов по вопросам безопасности полетов государственных воздушных судов;
г) принимает решение о пересмотре заключения комиссии Службы безопасности полетов по расследованию авиационного происшествия или авиационного инцидента, создает экспертную комиссию для проведения дополнительных исследований и подготовки экспертного заключения, утверждает окончательное заключение о причинах авиационного происшествия или авиационного инцидента;
д) запрашивает у федеральных органов исполнительной власти и организаций документы и информацию по вопросам, отнесенным к компетенции Службы безопасности полетов;
е) продлевает срок работы комиссии Службы безопасности полетов по расследованию авиационного происшествия или авиационного инцидента на основании ходатайства ее председателя;
ж) принимает участие в мероприятиях, проводимых федеральными органами исполнительной власти и организациями, в части, касающейся задач по обеспечению безопасности полетов государственной авиации;
з) дает разъяснения требований нормативных правовых актов и служебных документов по вопросам безопасности полетов государственных воздушных судов;
и) доводит официальную информацию об авиационных происшествиях и авиационных инцидентах и результатах их расследования до сведения граждан и юридических лиц с разрешения руководителя федерального органа исполнительной власти или организации, где была образована комиссия по расследованию авиационного происшествия или авиационного инцидента;
к) организовывает проведение оценки состояния аварийности в области государственной авиации в Российской Федерации, разрабатывает предложения по предупреждению авиационных происшествий и авиационных инцидентов, представляет информацию руководителям федеральных органов исполнительной власти и организаций по этим вопросам;
л) координирует работу органов безопасности полетов государственной авиации, направленную на повышение надежности авиационной системы;
м) организовывает расследование авиационных происшествий и авиационных инцидентов с воздушными судами Министерства обороны Российской Федерации и отдельных авиационных происшествий с государственными воздушными судами федеральных органов исполнительной власти и организаций, а также авиационных происшествий и авиационных инцидентов, в которые вовлечен авиационный персонал нескольких федеральных органов исполнительной власти и организаций;
н) разрабатывает для федерального органа исполнительной власти или организации, где была образована комиссия по расследованию авиационного происшествия или авиационного инцидента, предложения о порядке расследования при установлении факта вовлечения в авиационное происшествие или в авиационный инцидент авиационного персонала других федеральных органов исполнительной власти и организаций;
о) принимает решение о порядке дальнейшего расследования авиационного происшествия или авиационного инцидента, которое проводит комиссия Службы безопасности полетов, при установлении факта вовлечения в авиационное происшествие или в авиационный инцидент авиационного персонала других федеральных органов исполнительной власти и организаций;
п) назначает уполномоченных представителей Службы безопасности полетов для участия в расследовании авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами Российской Федерации на территории иностранных государств;
р) организует взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и организациями, органами безопасности полетов гражданской и экспериментальной авиации, научно-исследовательскими организациями и Межгосударственным авиационным комитетом по вопросам расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов, обеспечения безопасности полетов и повышения надежности государственных воздушных судов;
с) утверждает тактико-технические задания на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в части, касающейся безопасности полетов государственных воздушных судов;
т) участвует в распределении средств, выделяемых на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в соответствии со сметой Министерства обороны Российской Федерации, в части, касающейся безопасности полетов государственных воздушных судов;
у) выполняет иные обязанности, установленные Министром обороны Российской Федерации.
Приложение
к Положению "О Службе безопасности
полетов авиации Вооруженных Сил
Российской Федерации"
Служба безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации
Свидетельcтво N ____
Выдано______________________________________________________________ (воинское звание, фамилия, имя, отчество) _________________________________________________________________________ в том, что он допускается к самостоятельной работе в качестве специалиста по безопасности полетов государственной авиации в Российской Федерации для расследования авиационных происшествий (авиационных инцидентов) и государственного контроля за деятельностью авиационного персонала государственной авиации в Российской Федерации в части, касающейся обеспечения безопасности полетов. Начальник Службы безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации воинское звание____________________ (Ф.И.О.) М.П.
Сегодня – 30 лет Службе безопасности полетов авиации Вооруженных Сил РФ
Чем было обусловлено создание Службы безопасности полетов авиации в наших Вооруженных Силах? Откуда и по какому принципу отбирают в нее офицеров? Много или мало в настоящее время авиационных происшествий по сравнению с советским периодом, сколько времени отводится на их расследование? Наконец, что за птицы чаще других сталкиваются с самолетами? На эти и другие вопросы «Красной звезды» отвечает начальник Службы безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации генерал-лейтенант Сергей БАЙНЕТОВ.
Сергей Дмитриевич, чем было обусловлено создание Службы, которую вы сейчас возглавляете? Ведь не может быть, что до этого в ВВС и авиации других видов наших Вооруженных Сил вопросами безопасности полетов всерьез никто не занимался.
- И у нас, и за рубежом было и остается такое правило: за безопасность полетов отвечают командиры. Это естественно: кто организует полеты, тот и планирует мероприятия, направленные на соблюдение мер безопасности, и обеспечивает их выполнение.
Однако когда случалось авиапроисшествие, очень трудно, практически невозможно, было обеспечить объективное расследование. Право на проведение расследования раньше имел командующий объединением. К примеру, если причина происшествия связана с организацией полетов, то командир, как организатор полетов, должен был сам на себя брать ответственность, признавая, что он организовал полеты с ошибками. Какой командир или командующей по заключению собственных подчиненных захочет признавать, что он не сумел организовать полеты? Мало кто из должностных лиц по собственной инициативе в материалах расследования указывал на собственные недостатки, связанные как с эксплуатацией, так и с производством, а то и с проектированием того или иного летательного аппарата. Тогда и пришли к выводу о необходимости создать службу со специальными функциями, которой никто не мог бы помешать выяснять истинные причины авиапроисшествий.
Когда поступает на вооружение новая авиационная техника, наблюдается всплеск аварийности. Это подтверждается и мировой практикой.
- Если в советское время обеспечить безопасность полетов было непросто, сейчас, наверное, это еще сложнее - с учетом сокращения налета часов у летного состава и обусловленного этим снижения уровня профессионального мастерства?
- Это сравнение, может быть, не совсем корректно. Раньше мы эксплуатировали технику очень интенсивно. Я был лейтенантом в 70-е годы, и тогда у меня, как и у всех остальных летчиков (от рядового летчика до командира полка), был налет 120-150 часов в год. В тот период к нам на вооружение поступали самолеты третьего поколения, и за год мы переучивались, полностью освоив их боевые возможности. При этом самолеты эксплуатировались во всем диапазоне разрешенных высот и скоростей, мы применяли все виды вооружения со всех видов маневра, которые позволял выполнить тот или иной тип самолета. Каждый самолет в то время нарабатывал по 200 – 250 часов в год.
Сейчас же получается, что средний налет на летчика – 20 часов, а все наиболее сложные виды подготовки выполняются только подготовленным летным составом. Например, в каком-нибудь авиационном полку только одна из эскадрилий занимается атаками целей со всех видов маневра. Таким образом, сейчас только часть летного состава может освоить все боевые возможности комплекса, самолеты эксплуатируются менее интенсивно и не с теми перегрузками, с которыми они должны были бы эксплуатироваться, то есть в щадящем режиме. Существует показатель безопасности полетов – средний налет на авиационное происшествие. Вычисляется он делением общего налета часов на количество авиационных происшествий. Так вот, и в 70-е годы, и сейчас этот показатель один и тот же: 24 – 26 тысяч часов на одно авиапроисшествие. То есть несмотря на то, что сейчас общий налет часов и количество авиапроисшествий в абсолютных цифрах меньше, чем в советское время, относительные показатели - те же самые. Исходя из этого можно сделать вывод: начни мы завтра летать так же активно, как и в 70-е годы, количество авиапроисшествий, скорее всего, возрастет, чем мы сегодня и обеспокоены.
- И что делать, чтобы роста происшествий не допустить?
- Прежде всего необходимо обратить пристальное внимание на организацию полетов. Очевидно, что большее число нынешних командиров надо учить порядку организации полетов, начиная с анализа принятия решения и заканчивая самим выполнением полетов в составе эскадрильи, полка.
Что касается непосредственно летчиков, то даже опытные из них со временем теряют навыки, если долго не летают.
Чем самолет больше летает, тем реже проявляются отказы техники. Ведь, когда самолет не поднимается в небо, техники проводят соответствующие мероприятия на нем гораздо реже. А когда идут полеты, техник осматривает самолет перед каждым летным днем, дни полетов чередуются с днями предварительной подготовки. Раньше получалось, что техник на самолете работал пять дней в неделю. Теперь полеты проводятся гораздо реже, техники занимаются в системе командирской подготовки и значительно меньшее количество дней работают на технике. Кстати, та же закономерность присуща и эксплуатации техники наземного обеспечения полетов (метеооборудование, средства связи и радиотехнического обеспечения, специальная автомобильная техника и т.д.).
Ну, и конечно, надо учитывать, что у техники заканчивается ресурс.
- Сергей Дмитриевич, почему в разных видах Вооруженных Сил результаты работы по обеспечению безопасности полетов авиации бывают различными? К примеру, 2006 год для авиации Военно-морского флота был самым аварийным за последние 10 лет. Как это объяснить? Что предпринято для того, чтобы полеты морской авиации перестали быть ожиданием очередной аварии?
- Все-таки мы не можем сказать, что в морской авиации положение дел с безопасностью полетов находится на критическом уровне, хотя 2006 год для нее и вправду оказался тяжелым. Чем это объяснить?
Если вспомнить аварию Ту-134 в Крыму (Гвардейск) в июне прошлого года, то тогда при взлете самолета в двигатель попала птица, и возник пожар на борту. И хотя соответствующие мероприятия на аэродроме были проведены, столкновение с птицей произошло.
Сказать, что такое происшествие характерно только для авиации ВМФ, мы не можем. Хотя бы потому, что буквально через месяц подобное происшествие случилось и в ВВС, когда пилотажная группа «Стрижи» Центра показа авиационной техники на МиГ-29 перелетала в Тюмень для участия в показательных выступлениях. При взлете с аэродрома в Перми в воздухозаборник двигателя самолета командира группы тоже попала птица.
А если сравнить количество авиапроисшествий и серьезных авиационных инцидентов в нашей авиации и авиации других государств из-за столкновений с птицами, то ведь у нас их гораздо меньше. В прошлом году мы принимали делегацию ВВС Франции, и наши коллеги рассказывали, с какой остротой перед ними стоят вопросы орнитологического обеспечения. Случаев столкновения с птицами там гораздо больше, чем у нас.
- И какие птицы представляют наибольшую опасность для самолетов?
- Все опасны. На приморских аэродромах наибольшее число столкновений с чайками. На средней (от 1 до 5 тысяч метров) и большой высоте есть угроза столкновения с перелетными птицами в апреле и августе-сентябре. Гуси, например, могут лететь на высоте 10 километров.
- Можно ли сказать, что 2006 год для авиации ВМФ сделали неудачным пернатые?
- Нет, нельзя, потому что по причине столкновения с птицей в морской авиации в прошлом году было одно происшествие. Другое происшествие было обусловлено разрушением пневматиков (то есть покрышек колес шасси самолета. – авт.) Су-24 на взлете, и экипажу пришлось катапультироваться…
В общем, имело место наложение определенных опасных факторов, существующих в авиационной системе, и произошел всплеск аварийности, который, конечно же, связан и с деятельностью должностных лиц авиации ВМФ. В то же время утверждать, что все это сплошные их недоработки, мы не можем. То же разрушение пневматиков в основе своей обусловлено недостаточным финансированием на ремонт и содержание аэродромов. Сейчас многие наши аэродромы требуют капитального ремонта, эта проблема стоит очень остро.
- По проблеме аэродромов «Красная звезда» в ближайшее время подготовит и опубликует специальный материал, а сейчас хотелось бы уточнить один момент, связанный с безопасностью полетов, и, так сказать, определиться в понятиях. Сергей Дмитриевич, после катастроф гражданских авиалайнеров очень часто говорят о человеческом факторе. Не кажется ли вам, что это понятие не совсем корректно, поскольку отказ авиатехники – он ведь тоже обусловлен ошибками людей, готовивших машину к полету?
- Понятие «человеческий фактор» определено еще в соответствии с Концепцией предотвращения летных происшествий, разработанной в нашей Службе в 1990 году в соответствии с документами ИКАО. То, что в средствах массовой информации обычно называют человеческим фактором, в самом деле подразделяется на два понятия: человеческий фактор и личный (личностный) фактор. Личный фактор характеризует индивидуальные возможности специалистов: уровень профессиональной подготовки, физическое и психологическое состояние, дисциплинированность и другие индивидуальные особенности личности…
- Личности летчика?
- Или летчика, или техника, который готовил самолет, или специалиста управления воздушным движением группы руководства полетов, который управлял самолетом с земли.
А под человеческим фактором понимается психофизиологические возможности человека, присущие всем людям, обладающим подготовкой, необходимой для выполнения профессиональной деятельности и проявляющиеся во взаимодействии специалиста с техникой.
Ошибочные действия, обусловленные человеческим фактором, характеризуются стабильностью повторения ошибок в одинаковых условиях независимо от конкретной личности и независимостью ошибок от типа воздушного судна.
На последнем моменте остановлюсь подробнее. Дело в том, что и в мире, и в авиации России бывают происшествия, которые обусловлены именно действиями определенной личности. Например, техник не подготовил самолет, не выполнив все работы, которые положено провести по регламенту. Или специалист группы руководства полетами дал неправильную команду. Или летчик не так выполнял полет, как следовало из поставленной задачи, в том числе и вследствие сознательного нарушения, личной недисциплинированности.
Действия по обеспечению безопасности полетов должны быть прежде всего направлены на эту категорию людей. Необходимо либо повышать их профессиональный уровень в рамках воинской специальности, либо прививать им столь необходимое в авиации качество, как дисциплинированность.
- Сергей Дмитриевич, расставив точки над «i» по поводу отличий человеческого и личного факторов, давайте перейдем к механизму «разбора полетов». Сколько времени может продолжаться расследование авиационного происшествия в авиации Вооруженных Сил? Существует ли в Министерстве обороны установленный на этот счет конкретный срок, определяющий максимально возможный промежуток времени, в течение которого должен быть завершен «разбор полетов»?
- Вообще-то, расследование авиационного происшествия и разбор полетов – два разных понятия. Разбор полетов – это деятельность командира по анализу и оценке действий подчиненных после выполнения ими или какого-то конкретного полета, или летной смены. Разбор полетов осуществляется в соответствии с Федеральными авиационными правилами производства полетов государственной авиации.
- Среди военнослужащих, которые служат не в авиации, также часто употребляется это выражение. Правда, на земле под «разбором полетов» обычно подразумевается любое разбирательство после ЧП…
- Да, это выражение стало общепринятым… Что же касается порядка расследования авиационного происшествия, то он регламентирован Правилами расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов в государственной авиации Российской Федерации. Эти Правила утверждены постановлением Правительства РФ № 1329 от 2 декабря 1999 года. В соответствии с данными правилами на расследование авиапроисшествий определен срок 30 суток.
Однако конечная цель расследования – выявление причин авиационных происшествий и принятие мер по их предотвращению в будущем. И случается, что комиссия в течение 30 суток не может завершить расследование, точно установить причину. На этот случай упомянутыми Правилами начальнику Службы безопасности полетов авиации Вооруженных Сил РФ - в Министерстве обороны - или руководителю федерального органа исполнительной власти, то есть другого министерства или ведомства, где имеется государственная авиация, дано право увеличивать сроки расследования.
Так, расследование катастрофы самолета Ту-160, которая произошла 18 сентября 2003 года на аэродроме Энгельс, длилось несколько месяцев. Расследование катастрофы самолета Л-39, случившейся 14 сентября 2006 года в Краснодарском высшем военном авиационном училище летчиков, продолжается до сих пор. Оно очень сложное, мы привлекали к участию в нем научно-исследовательские организации Минобороны, а также приглашали к участию в этой работе учебные заведения специального профиля Министерства образования и науки РФ, в частности Московский государственный университет.
- И когда ожидается завершение расследования?
- Надеюсь, к июню мы уже получим результат. Кстати, для сравнения: в гражданской авиации авиапроисшествия и особенно катастрофы тоже расследуются, как правило, несколько месяцев.
- Сергей Дмитриевич, приходилось ли специалистам возглавляемой вами службы испытывать давление со стороны тех или иных должностных лиц при расследовании авиапроисшествий? Если да, то кто, когда и как пытался побудить сотрудников Службы безопасности полетов изменить объективные результаты разбора на такие, которые устроили бы заинтересованную сторону?
- Одной из целей создания нашей службы 30 лет назад было как раз то, чтобы исключить саму возможность давления со стороны определенного круга лиц, которые стремились добиться более удобного для себя определения причины того или иного авиационного происшествия. Ведь, когда расследование авиапроисшествия возглавлял командующий объединением, созданной его приказом комиссии после установления истинной причины случившегося, зачастую приходилось фиксировать его ошибки (например, какие-то документы за подписью командующего были неверно подготовлены и т.д.). И что, командующий в таком случае непременно похвалит председателя комиссии за добросовестную работу, зная, что после доклада о результатах наверх получит взыскание за неумение организовать полеты у себя в объединении?
Сейчас же в соответствии с постановлением Правительства РФ комиссия по расследованию авиапроисшествия имеет статус государственной. И на председателя комиссии никто не имеет права влиять.
- Эх, если бы у нас все, всюду и всегда шло в соответствии с руководящими документами... Жизнь показывает, что должностные лица порой в своих действиях руководствуются и иными мотивами. Если на членов комиссии нельзя оказать давление с высоты должностной лестницы, то ведь возможны попытки и других способов воздействия – от угроз до посулов всяческих земных благ…
- За то время, что я возглавляю Службу безопасности полетов, такие факты, когда комиссия в угоду какому-то начальнику или производителю авиатехники меняла бы свое решение, мне неизвестны. Комиссия формируется в основном из офицеров нашей службы, которые не подчинены главным командованиям и командованиям видов и родов войск Вооруженных Сил. Так что условия для давления сверху исключены. Что касается иных способов «лоббирования» устраивающих кого-то решений, то такие попытки, возможно, и имели место. Но это все - на уровне разговоров, потому что ни один член комиссии, прибывая в Службу после расследования, не докладывал о том, что на него оказывалось давление. Хотя предположение о том, что попытки тем или иным способом оказать давление на комиссию, на ее председателя, не лишено логики.
- Если логика есть, тогда получается, у вас в подчинении должны быть специалисты высочайшего класса и при этом – кристально честные люди. Где вы таких находите?
- Действительно, специалисты нашей Службы – профессионалы высокого класса. Одним из доказательств этому служит следующий факт: после того как комиссия сформировала заключение и я, как начальник Службы безопасности полетов, его утвердил, указанную в заключении причину авиапроисшествия никто не оспаривал, хотя механизм соответствующий предусмотрен Правилами расследования авиационных происшествий.
Если какой-то руководитель не согласен с причиной авиапроисшествия или авиаинцидента, производится доклад начальнику Службы безопасности полетов, который формирует специальную экспертную группу, которая изучает материалы расследования, может запрашивать какие-то дополнительные материалы. И уже эта экспертная группа или соглашается с выводом комиссии, или приходит к заключению, что причина в другом, и комиссия при расследовании не все обстоятельства, не все материалы объективного контроля учла.
Несомненно, такого результата мы достигли еще и потому, что у нас служили и служат люди, преданные своему делу. Основы такого отношения к службе были заложены еще при первом начальнике Центральной инспекции безопасности полетов (таким было название нашей Службы до 1988 года) участнике Великой Отечественной войны маршале авиации Иване Ивановиче Пстыго. Все, кто приходил на эту должность после него – маршал авиации Петр Кирсанов, генерал-полковник авиации Евгений Русанов, генерал-полковник Анатолий Тарасенко, генерал-лейтенант Сергей Солнцев, - продолжали хранить и приумножать эту традицию.
Более десяти лет в наших рядах добросовестно служат генерал-майор Владимир Холманский, полковники Вячеслав Андриянов, Сергей Якименко, Андрей Гусев, Валерий Дмитриев, полковники в отставке Игорь Кочуков и Анатолий Тарудько. За организацию профилактики авиационных происшествий государственных наград удостоены генерал-майор Александр Берзан, полковники Александр Балаба, Владимир Грамолин, Валерий Энгель. Государственными наградами за успешно проведенные расследования авиационных происшествий награждены полковники Виктор Сороченко, Анатолий Гришин и Анатолий Приходько. По итогам 2006 года лучшим расследователем стал полковник Александр Махонин, лучшим офицером-инспектором – подполковник Игорь Михайлов.
- Такое впечатление, что у вас в подчинении – одни полковники…
- Полковников – абсолютное большинство. Младших офицеров у нас нет вообще, майор – только один, подполковников тоже немного. Среди специалистов службы – 22 заслуженных военных летчика, штурмана и специалиста. С уверенностью могу сказать, что профессионалы нашей службы – на вес золота. В том числе и потому, что специалистов по безопасности полетов не готовит ни одно учебное заведение профессионального образования, и даже нет такой военно-учетной специальности. Так что если кто-то из офицеров службы в звании полковник по достижении 50-летия пишет рапорт с просьбой о продлении службы, командование идет навстречу.
Эффективная работа наших специалистов зачастую фактически спасает жизнь и здоровье многим людям, предупреждая авиакатастрофы. Например, при расследовании авиапроисшествия, случившегося с самолетом Су-33 на тяжелом авианесущем крейсере «Адмирал Кузнецов» в сентябре 2005 года, офицерами Службы были вскрыты недостатки в изготовлении и эксплуатации авиационно-технических средств корабля, которые могли привести не только к потере других самолетов, но и к массовому травмированию корабельного экипажа. А при расследовании катастрофы Ту-160, произошедшей в сентябре 2003 г., государственной комиссией был вскрыт конструктивный недостаток системы наддува и дренажа топливных баков самолетов этого типа, который мог явиться причиной подобных происшествий в будущем.
- Сергей Дмитриевич, позвольте последний, или, как часто говорят летчики, крайний вопрос. В авиации существует масса суеверий. Я, например, нигде не видел самолета с бортовым номером 13, и говорят, что таких номеров на летательных аппаратах не бывает, летчики не фотографируются перед полетом... Как вы к этому относитесь? Не подменяется ли строгим следованием неписаным правилам соблюдение летчиками мер безопасности?
- Интересный вопрос. Дело в том, что меры безопасности - гораздо более широкое понятие, нежели эти неписаные законы. Меры безопасности разрабатывают все лица, которые занимаются организацией полетов. Эти меры они обязаны доводить до летного состава, до специалистов инженерно-авиационной службы, специалистов тыла, связи, которые занимаются организацией обеспечения полетов – в части, касающейся в соответствии с должностными обязанностями. Меры безопасности разрабатываются к каждому полету, причем независимо от того, сколько раз выполнял такой полет летчик.
Что касается неписаных правил, то закладываются они обычно в курсантские годы и поэтому оказываются очень живучими. Как я к ним отношусь? Так же, как и каждый летчик. Все люди ходят под Богом, а мы еще и летаем… Может, в каких-то из неписаных законов и есть какой-то смысл, может, здесь больше самовнушения. Я, например, не приглядываюсь, левая или правая нога у меня оказывается в кабине первой (генерал-лейтенант Байнетов и в нынешней должности летает на всех модификациях
Су-27 и МиГ-29; общий его налет превышает 2.500 часов – авт.). Наверное, часть летчиков эти правила соблюдает строго. Но в любом случае все эти суеверия, неписаные правила – лишь определенное дополнение к мерам безопасности, а не замена их. Решающим же является осознанное знание тех опасностей, которые присутствуют в летной практике, начиная с подхода к самолету, его осмотра, выруливания на ВПП и заканчивая самим полетом и посадкой. К этим опасностям летчик должен быть готов...
Пользуясь случаем, хочу пожелать всему личному составу Службы безопасности полетов здоровья и дальнейших успехов на нашем поприще. Летчикам авиации Вооруженных Сил и других силовых структур – больше летать и в полном объеме осваивать возможности техники. И чтобы каждый полет завершался благополучно.
В мае 2017 г. исполняется 40 лет Службе безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации. С октября 2016 г. Службу возглавляет Заслуженный военный летчик РФ, генерал-лейтенант авиации Сергей Байнетов, который в 2005-2012 гг. уже был руководителем этой авторитетной структуры. Он окончил Черниговское высшее военное авиационное училище летчиков, Военно-воздушную академию им. Ю.А. Гагарина и Военную академию Генерального штаба. Прошел путь от рядового летчика до заместителя командующего армией ВВС и ПВО, освоил 11 типов воздушных судов.
"АС": Сергей Дмитриевич, расскажите, пожалуйста, об истории Службы безопасности полетов, кто стоял у истоков ее создания, каковы были задачи в тот период?
С.Б.: В 60-70-е гг. ХХ века в авиации Вооруженных Сил СССР происходило в среднем 130 авиационных происшествий (АП) в год с многочисленными человеческими жертвами. В то время на вооружении ВВС находилось более 20 тыс. самолетов и вертолетов. Подобная тревожная ситуация вызывала серьезную озабоченность как в Минобороны, так и у руководства страны.
В связи с этим в 1965 г. выходит совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР, в котором было жестко указано на не уменьшающуюся аварийность в авиации СССР. Было предписано создать во всех видах Вооруженных Сил, где есть авиация, Службы безопасности полетов. Однако это не поменяло ситуацию кардинально. Переломными стали 1973-1977 гг., когда в СССР для контроля за безопасностью полетов в гражданской авиации были созданы Госавианадзор и Авиарегистр, а в Вооруженных Силах СССР - Центральная инспекция безопасности полетов Вооруженных Сил СССР (ЦИБП ВС СССР). Она была организована приказом Министра обороны СССР маршала Советского Союза Д.Ф. Устинова от 19 мая 1977 г. "О сформировании Центральной инспекции безопасности полетов Вооруженных Сил СССР".
Впервые в Вооруженных Силах нашей страны был создан центральный орган военного управления для решения задач безопасности полетов военной авиации.
Первым начальником ЦИБП, в статусе заместителя Министра обороны СССР, был назначен прославленный летчик и известный военачальник, Герой Советского Союза, маршал авиации Иван Иванович Пстыго. Он внес большой вклад в формирование новой структуры, укомплектование ее высококлассными специалистами, разработку нормативно-методической базы. В 2018 г. мы будем отмечать 100-летие со дня рождения этого замечательного человека, имеющего большие заслуги перед отечественной авиацией.
На начальном этапе необходимо было приступить к созданию центрального органа военного управления, которого в Вооруженных Силах СССР никогда не было. Отсутствовала нормативная база, не было серьезных научных исследований, концепции, методик расследования и профилактики авиационных происшествий, а самое главное - подготовленных кадров. Было принято решение о подборе специалистов из числа наиболее подготовленного руководящего состава полков, дивизий и армий. Необходимо было добиться от них преданности делу и честности, исключить зависимость от видов Вооруженных Сил, утвердить приоритетность принципов сохранения жизни летного состава, создать условия для работы и научить работать.
Наряду с основной деятельностью по расследованию и профилактике АП, офицеры и генералы ЦИБП приступили к интенсивной учебе в образовательных и научно-исследовательских организациях, на авиационных предприятиях. Одновременно с этим разрабатывались нормативные документы по безопасности полетов военной авиации, методике организации этой деятельности и ее проверок.
Ровно через год, приказом Министра обороны СССР от 19 мая 1978 г. введено в действие Положение о Центральной инспекции безопасности полетов Вооруженных Сил СССР, в котором были определены подчиненность ЦИБП, ее главные задачи и права, структура, вопросы взаимоотношения ЦИБП с видами Вооруженных Сил СССР.
В последующие годы менялись подчиненность и формат Службы. 14 сентября 1992 г. Служба безопасности полетов авиации ВС СНГ (так она именовалась в 1991-1992 гг.) была преобразована в Службу безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации. В настоящее время Служба подчинена начальнику Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации - первому заместителю Министра обороны РФ.
"АС": Прошло 10 лет после публикации в нашем журнале материалов к 30-летию Службы. За этот период произошло много изменений в стране и ее Вооруженных Силах. Наверное, в деятельности Службы безопасности полетов ВС РФ появилось тоже много нового?
С.Б.: Если говорить об основных задачах, то на Службу безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации возложен государственный контроль за деятельностью авиационного персонала государственной авиации в части, касающейся безопасности полетов. В компетенцию Службы входит регулирование деятельности в области расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации, осуществление их расследования, классификации и учета.
Неизменным остается добросовестная и качественная реализация специалистами Службы своего предназначения.
За прошедшее десятилетие изменился состав государственной авиации, появились ее новые субъекты (ФСО России, Государственная корпорация "Роскосмос", Росгвардия). Претерпел оптимизацию боевой состав военной авиации. В авиационные формирования государственной авиации массово поступают воздушные суда (ВС) нового поколения и авиатехника, прошедшая глубокую модернизацию. Это существенно увеличивает объем мероприятий, проводимых Службой в рамках государственного контроля вопросов безопасности полетов, создает неизвестные ранее условия при расследовании АП, вызывает необходимость новых подходов в оценке явлений и выработке рекомендаций по предотвращению аварийности, расширяет требования к профессиональной подготовке специалистов, их опыту и квалификации.
Сегодня структурные подразделения Службы укомплектованы специалистами, имеющими подготовку, отвечающую современным требованиям и вызовам. Нам удалось распутать сложные клубки опасных факторов, сочетание которых, часто в уникальных комбинациях, приводили к авиационным происшествиям. Это позволило выработать обоснованные рекомендации по их устранению или локализации. Тесное взаимодействие с должностными лицами главных командований видов Вооруженных Сил, оперативно-стратегических командований военных округов, командующими авиационными объединениями позволило эффективно реализовать меры профилактики аварийности.
"АС": Как выглядят динамика показателей безопасности полетов в государственной авиации за последние годы?
С.Д.: В целом, произошло улучшение всех показателей безопасности полетов: абсолютных и относительных.
За последние пять лет в сравнении с предыдущим пятилетием интенсивность летной работы в государственной авиации возросла, общий налет увеличился на 8,1%. В государственной авиации за этот период произошло 53 АП, в том числе 28 К. Для сравнения, за пятилетие, предшествовавшее 30-летию Службы (2002-2006 гг.), произошло 88 АП, из них 40 К. При этом, за последние пять лет количество авиационных происшествий с государственными ВС уменьшилось на 23%. Уровень аварийности государственных ВС (число АП на 100 тыс. часов налета) сократился в 1,4 раза.
В 2011-2015 гг. проявилась тенденция роста доли отказов авиационной техники в причинах АП. Службой было инициировано рассмотрение проблем авиационно-технического характера на заседании Коллегии Минобороны России в июле 2015 г. Был выработан комплекс мер по предотвращению АП, который на период до 2020 г. охватывает более 120 мероприятий. Службой безопасности полетов осуществляется постоянный мониторинг выполнения запланированных мероприятий.
Большой объем работы выполнен нашими специалистами совместно с представителями разработчиков и производителей авиационной техники по повышению эксплуатационной надежности новых ВС, что позволило сократить на них количество отказов в полете. Тем самым, существенно снизилось количество АП по этой причине, предотвращен многомиллиардный ущерб от утраты новых ВС. Доля отказов авиационной техники в причинах АП снизилась.
"АС": Сергей Дмитриевич, какова роль человеческого фактора в сфере безопасности полетов в государственной авиации?
С.Б.: Анализ причинно-следственной зависимости аварийности государственных ВС показывает, что ее вектор в последние годы смещается в сегмент человеческого фактора на этапах летной и технической эксплуатации воздушных судов. Основные причины АП обусловлены нарушениями и ошибками авиационного персонала. Нарушения в организации полетов, а также в соблюдении порядка и правил выполнения полетных заданий возможно устранить организационными и административными мерами соответствующих руководителей. В этих вопросах Служба оказывает помощь в комплексных и целевых проверках в рамках государственного контроля за деятельностью авиационного персонала государственной авиации.
Значительная часть ошибок авиационного персонала, в первую очередь, членов летных экипажей, обусловлена недостатками профессиональной подготовки. Суть проблемы заключается в медленном совершенствовании системы подготовки авиационного персонала в целом и в особенности подготовки летного состава к полетам.
Новое поколение ВС имеет принципиальные отличия в формировании информационно-управляющего поля. Сбор и обработка данных осуществляется на базе бортовых компьютеров, а отображение параметров полета, состояния ВС, работы оборудования, самолетных систем и систем вооружения производится на многофункциональных индикаторах. Причем многофункциональность заключается, в том числе, в возможности перехода в различные режимы с выбором глубины детализации отображаемой информации в зависимости от полетной ситуации.
В настоящее время методики подготовки летчиков к полетам призваны формировать в его памяти концептуальную модель полета и ее инструментальное отображение с учетом информационного пространства кабины ВС третьего-четвертого поколений, основанного на механических индикаторах. Методики базируются на текстовых или графических источниках и предусматривают использование бумажных носителей: схем, тетрадей подготовки, журналов контроля готовности, не гарантирующих формирование у летчика полноценного образа предстоящего полетного задания, а также объективную оценку его готовности к полету.
Действующие методики не содержат форм, методов и алгоритмов использования технических средств обучения, способных с достаточной достоверностью имитировать отображение информации, с которой летчик работает в полете. Это не позволяет отрабатывать первичные навыки в использовании режимов работы информационно-расчетной системы воздушного судна, а также обеспечивать объективную оценку готовности к полету и документирование результатов подготовки летчика к полетам.
Нормативные правовые акты не ограничивают формы проведения подготовки к полетам и отчетности по ним. Требуется только разработка методик, создание специального программного обеспечения для использования ПЭВМ в качестве симуляторов полета, а также поставка в авиационные части необходимого количества ПЭВМ и обеспечение их обслуживания.
Службой безопасности полетов проблемы профессиональной подготовки авиаперсонала доложены на заседании Коллегии Минобороны России в январе 2017 г., детально обсуждены и приняты к активной проработке в направлении новых подходов к подготовке летчика к полетам с использованием информационно-коммуникационных технологий и возможностей современных технических средств обучения.
"АС": Сергей Дмитриевич, расскажите, пожалуйста, о специалистах Службы безопасности полетов, ветеранах.
С.Б.: Сегодня в Службе безопасности полетов Вооруженных Сил РФ - более 50 военнослужащих и федеральных государственных гражданских служащих. Большинство из них обладает уникальным опытом расследования авиационных происшествий и их профилактики. О высоком профессиональном уровне личного состава Службы свидетельствует такой факт, что многие удостоены почетных званий "Заслуженный военный летчик РФ", "Заслуженный военный штурман РФ", "Заслуженный военный специалист РФ" и высоких государственных наград.
Работа в Службе безопасности полетов требует не только глубоких профессиональных знаний, но и большой отдачи и ответственности. Этими качествами обладают все наши специалисты. Добрые слова хочется сказать о заместителе начальника Службы безопасности полетов полковнике А.И. Евдокимове, ведущем советнике В.А. Беседине, референте А.М. Бокунове, начальнике инспекции полковнике А.В. Соболе, о заместителях начальников инспекций полковниках П.И. Бобыре и С.П. Дяденкове. Высокие профессиональные качества в своей области проявляют полковники А.А. Бородачев, А.А. Грязнов, А.И. Махонин, Н.Е. Примак, В.С. Лащевский, А.В. Семенов, В.Н. Ананьев, Р.С. Будтуев, Р.В. Ткаченко, И.Н. Михайлов и многие др.
Я с благодарностью и огромным уважением отношусь к моим предшественникам, возглавлявшим Службу безопасности полетов в разные годы: маршалу авиации И.И. Пстыго, маршалу авиации П.С. Кирсанову, генерал-полковнику Е.А. Русанову, генерал-полковнику А.Ф. Тарасенко, генерал-лейтенанту С.Н. Солнцеву. Мы поддерживаем контакты и добрые отношения с нашими сослуживцами: генерал-майором В.А. Холманским, полковниками В.В. Сороченко, И.Н. Кочуковым, С.А. Якименко, А.И. Приходько, А.М. Маштаковым, А.А. Балабой, В.А. Друщенко, внесшими большой вклад в безопасность полетов государственной авиации. Мы помним и ценим вклад тех, кто ушел из жизни.
Важным событием для нас, если хотите, своеобразным отчетом о деятельности Службы за прошедшие со дня ее основания годы стало издание книги "40 лет на страже безопасности полетов" (автор - известный писатель и журналист Владимир Косицкий). Думаю, что книга будет интересна не только для нас и военных авиаторов, но и для широкого круга читателей.
Хотел бы поздравить с юбилеем офицеров и служащих Службы безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации, наших коллег - военных авиаторов, сотрудников предприятий государственной авиации, партнеров из гражданской авиации и авиационной промышленности! Желаю всем здоровья, благополучия и успехов во благо отечественной авиации!
"АС": Сергей Дмитриевич, благодарю Вас за интересное интервью. Редакционный Совет и редакция журнала "АвиаСоюз" поздравляют Вас и личный состав Службы безопасности полетов ВС РФ с 40-летием со дня основания! Здоровья и успехов в обеспечении безопасности полетов в государственной авиации Российской Федерации!
К единой политике с разными определениями …
Используемое в воздушном законодательстве России понятие "безопасность полетов", употребляемое в трех федеральных законах 1 , 37 указах Президента Российской Федерации, 30 постановлениях Федерального Собрания (7 - Совет Федерации и 23 - Государственная Дума), 91 постановлении Правительства Российской Федерации, 153 приказах федеральных органов исполнительной власти и 63 постановлениях арбитражных судов Российской Федерации, не имеет документально закрепленного определения (толкования).
Это происходит не потому, что никто не пытался и не пытается такое определение дать, а потому, что не хватает организационно-административных ресурсов государства для утверждения в российской авиации единых понятий и определений, созданных в сфере обеспечения безопасности полетов.
Итак, для дальнейшего рассмотрения вопроса обеспечения безопасности полетов необходимо сразу уточнить особенности построения воздушного законодательства, связанные с государственной структурой административного распределения функций государственного регулирования деятельности в области авиации. В федеральном законе "О государственном регулировании развития авиации" указано, что под понятием "авиация", следует понимать государственную, гражданскую и экспериментальную авиацию, авиационную промышленность, авиационную инфраструктуру и единую систему организации воздушного движения.
Введенные Воздушным кодексом Российской Федерации три вида авиации 2 , устанавливающие цели и особенности государственного регулирования авиационной деятельности одновременно для каждого вида, в последующем (по тексту федерального закона) разграничили ответственность уполномоченных органов 3 , а значит, и подходы к обеспечению безопасности полетов в каждом виде авиации. При этом, существенным недостатком Воздушного кодекса Российской Федерации как правовой основы использования воздушного пространства и деятельности в области авиации явилось отсутствие в нем правовых основ обеспечения необходимого для любой деятельности условия - безопасности 4 .
Сегодня российская государственная система предусматривает ответственность за обеспечение безопасности полетов только в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях 5 , а в Уголовном кодексе имеется всего две статьи. Одна - о нарушении правил международных полетов 6 , а вторая - об уголовной ответственности за нарушение правил полетов или подготовки к ним, причем исключительно для военных летательных аппаратов.
К чему все это привело? Начиная с 1997 г ., каждый вид авиации (а гражданская авиация еще и под контролем МАК) стал разрабатывать и создавать свою нормативную правовую базу, которая в области обеспечения безопасности полетов выразилась в утверждении Правительством Российской Федерации целого ряда постановлений, закрепляющих полномочия федеральных органов и организаций в данной сфере. Эти органы и организации в соответствии с воздушным законодательством разработали и утвердили постановлениями Правительства и своими приказами собственные федеральные авиационные правила, начиная от государственной регистрации воздушных судов, аэродромов… и заканчивая правилами производства полетов и расследования авиационных происшествий и инцидентов. В каждом из этих нормативных правовых документов вводились свои понятия и определения. Так, например: "авария - авиационное происшествие без человеческих жертв" и "аварии - авиационные происшествия, не повлекшие за собой человеческих жертв или пропажи без вести кого-либо из членов экипажа или пассажиров"; или "авиационный инцидент - событие, связанное с летной эксплуатацией воздушного судна, которое могло создать или создало угрозу целости воздушного судна и (или) жизни лиц, находящихся на его борту, но не закончилось авиационным происшествием" и "авиационный инцидент - событие, связанное с использованием воздушного судна, которое имело место в период с момента, когда какое-либо лицо вступило на борт с намерением совершить полет, до момента, когда все лица, находившиеся на борту с целью полета, покинули воздушное судно, и обусловленное отклонениями от нормального функционирования воздушного судна, экипажа, служб управления и обеспечения полетов, воздействием внешней среды, которое могло оказать влияние на безопасность полета, но не закончилось авиационным происшествием" и т.д.
На протяжении десяти лет, двигаясь параллельными путями в сфере обеспечения безопасности полетов, три вида авиации и одна организация привели ситуацию к тому, что, благодаря принятым ИКАО (Конвенция о создании Международной гражданской авиации подписана в Чикаго 7 декабря 1944 г .) на 10-й Аэронавигационной конференции мерам, связанным с внедрением перспективной концепции гармонизации мировой аэронавигационной системы, предусматривающей внедрение разработанных за рубежом систем связи, навигации, наблюдения/организации воздушного движения (CNS/ATM), а также учитывая коллизию реализации созданных иностранными общественными организациями региональных планов, в России был сформирован еще один уполномоченный орган - Федеральная аэронавигационная служба 7 .
Теперь уже пять уполномоченных органов, выполняя поручение Президента Российской Федерации и войдя в созданную в этом году Правительством Российской Федерации межведомственную комиссию по безопасности полетов гражданской авиации, все вместе приступили к разработке единой государственной политики в рамках выполнения распоряжения Правительства Российской Федерации по выполнению Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2007 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.).
Безопасность полетов: от термина к концепции программы обеспечения
Принимая во внимание вышеизложенное и понимая необходимость раскрытия для читателей понятия "безопасности полетов" как необходимого условия деятельности в области авиации , а также опираясь на тот факт, что федеральное законодательство рассматривает воздушное судно не только как недвижимость 8 , но еще и как транспортное средство, рассмотрим для последующего сравнения законодательные основы в сфере деятельности других транспортных средств:
Федеральный закон от 10 января 2003 г . № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" гласит, что "безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта - состояние защищенности процесса движения железнодорожного подвижного состава и самого железнодорожного подвижного состава, при котором отсутствует недопустимый риск возникновения транспортных происшествий и их последствий, влекущих за собой причинение вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц";
Федеральный закон от 10 декабря 1995 г . № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" определяет, что "безопасность дорожного движения - состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий";
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г . № 184-ФЗ "О техническом регулировании" предлагает считать, что "безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее - безопасность) - состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений".
На мой взгляд, если рассматривать обеспечение безопасности полетов в авиации Российской Федерации как функцию авиационной системы государства, предусматривающую обеспечение безопасности полетов летательных аппаратов 9 (наиболее подходящий для государственной авиации термин) над его территорией, то следует рассматривать "безопасность 10 полетов как состояние государственной авиационной системы в процессе эксплуатации летательных аппаратов, при котором отсутствует недопустимый риск 11 , связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений".
Однако в соответствии с международными договорами в настоящее время 12 Россия обязалась рассматривать в гражданской авиации безопасность полетов в соответствии со стандартами ИКАО.
Данные стандарты, оформленные для стран-участниц как самостоятельный документ ИКАО (издание первое - 2006, Doc 9859 AN/460, Руководство по управлению безопасностью полетов, далее - РУБП), по целому ряду вопросов во многом повторяют одобренные постановлением Совета Федерации еще 29 сентября 2004 г .
№ 299-СФ положения концепции обеспечения безопасности полетов авиации и использования воздушного пространства Российской Федерации, но в целом не соответствуют Российскому законодательству и существующей структуре федеральных органов исполнительной власти 13 .
В то же время, в разделе общих положений РУБП для понимания сути управления безопасностью полетов под термином "безопасность" справедливо рассматривается интерпретация аспектов, которые в целом указывают, что «безопасность представляет собой состояние, при котором риск причинения вреда лицам или нанесения ущерба имуществу снижен до приемлемого уровня 14 и поддерживается на этом либо более низком уровне посредством непрерывного процесса выявления источников опасности и контроля факторов риска". Для РУБП, которое готовилось как концепция по управлению безопасностью полетов, применяемая руководством авиакомпаний, такое определение "безопасности" более чем достаточно. Но, с точки зрения государственной авиационной системы и построения ею эффективных правовых отношений в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации России, оно не в полной мере удобно.
Концепция, подобная предлагаемой, но с более совершенной организацией контроля за обеспечением безопасности полетов, была разработана вместе с проектом федерального закона "О государственном регулировании и контроле (надзоре) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации", представлена для заключения в Правительство Российской Федерации в феврале 2007 г ., но до сих пор не рассмотрена15 (впервые в истории Федерального Собрания Российской Федерации данный проект федерального закона разработан в 2005 г . совместно членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы), Правительство Российской Федерации уже приступило к введению в действие стандартов ИКАО путем реализации Государственной программы обеспечения безопасности полетов в гражданской авиации, разработанной на период до 2015 г .
Со своей стороны, государственная авиация, как более консервативный вид авиации, на который возложены серьезные и ответственные функции государства - отражение агрессии, государственная служба, мобилизационно-оборонные задачи и др., в соответствии с тем же распоряжением Правительства Российской Федерации по выполнению Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2007 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.), приступила одновременно с гражданской авиацией к разработке своей программы обеспечения безопасности полетов. Причем, на заседании коллегии Министерства обороны (проводилась в мае 2007 г .), в отличие от гражданской авиации, был выбран оптимальный для государственной авиации вариант (допускающий исключительно бюджетные инвестиции) - разработка и дальнейшая реализация концепции федеральной целевой программы обеспечения безопасности полетов государственной авиации Российской Федерации.
О проблемах, целях и приоритетах
Государственное регулирование деятельности в области государственной авиации осуществляется уполномоченным органом в области обороны.
Государственная авиация, выделенная в отдельный вид авиации с принятием федерального закона от 19 марта 1997 г . № 60-ФЗ "Воздушный кодекс Российской Федерации", в 1990-е годы 16 оказалась в ситуации бесконтрольного пасынка. Несмотря на указанную в статье 25 обязанность уполномоченного органа (в редакции № 60-ФЗ 1997 г . назывался "специально уполномоченный орган") в области обороны об осуществлении государственного регулирования деятельности в области государственной авиации, федеральные органы исполнительной власти, получив из Вооруженных Сил СССР в свое распоряжение авиационные подразделения, к вопросам централизованного обеспечения безопасности полетов вернулись только в 1998 г ., после конкретного указа Президента Российской Федерации о возложении функций по государственному регулированию деятельности в области государственной авиации на Министерство обороны. В этом же указе, в части 2 Правительству Российской Федерации поручалось обеспечить до 1 января 1999 г . разработку федеральной целевой программы развития авиации в Российской Федерации и снижения ее аварийности, предусмотрев поэтапное финансирование этой программы за счет средств федерального бюджета начиная с 2000 г . К сожалению, вторая часть указанного поручения, затрагивающая программу снижения аварийности в авиации, только в октябре 2006 г ., после совещания, проведенного первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации С.Б.Ивановым, стала частично осуществляться.
Вопросы, впервые затронутые в посланиях Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 17 от 2002 г . при рассмотрении глобального характера конкуренции в области авиационных перевозок18, в 2003 г ., в программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу уже содержали тематику развития Вооруженных Сил19. А в 2004 г . Президент Российской Федерации более озабоченно говорил о вопросах модернизации армии: "К задачам общенационального масштаба, безусловно, относится и модернизация армии. Боеспособные, технически оснащенные и современные Вооруженные Силы нужны нам для надежной защиты государства, для того чтобы мы могли спокойно решать внутренние социально-экономические задачи. Мы должны обезопасить нашу страну от любых форм военно-политического давления и потенциальной внешней агрессии. И в этой связи важнейшей задачей остается модернизация наших Вооруженных Сил, включая оснащение стратегических ядерных сил самыми современными системами стратегических вооружений - у нас все для этого есть, - а также оснащение других видов и родов Вооруженных Сил соответствующим оружием тактического и оперативного назначения. Хотел бы вновь отметить: адекватное качество вооружений - это характеристика, напрямую определяющая степень боеготовности современной армии".
Пожалуй, самым ключевым стало послание 2006 г ., в котором впервые напрямую было сказано о необходимости серьезного вооружения государственной авиации: "Отмечу, что на фоне активно идущего переустройства мира появилось множество новых проблем, с которыми реально сталкивается наша страна. Эти угрозы менее предсказуемы, чем прежние, и уровень их опасности в полной мере до конца не осознан. В целом очевидна тенденция к расширению в мире конфликтного пространства и, что крайне опасно, его распространению на зону наших жизненно важных интересов… Полагаю необходимым назвать сейчас основные требования к уровню задач, которые должны быть готовы решать наши Вооруженные Силы. В течение ближайших пяти лет предстоит существенно повысить оснащенность стратегических ядерных сил современными самолетами дальней авиации , подводными лодками и пусковыми установками Ракетных войск стратегического назначения… В составе сил общего назначения к 2011 году будет сформировано около 600 частей и соединений постоянной готовности. При этом планируется значительное увеличение их количества в истребительной, армейской авиации , в войсках ПВО, в подразделениях связи, радиоэлектронной разведки и электронной борьбы. В случае необходимости на любом потенциально опасном направлении могут быть оперативно созданы мобильные и самодостаточные группировки, костяк которых составят профессионально подготовленные части и соединения постоянной готовности".
Естественно, учитывая стоимость современных военных летательных аппаратов дальней авиации, истребителей или оснащенных по инновационным технологиям вертолетов, разработка и закупка которых предусмотрена Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.) (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г . № 38-р) было бы крайне неосмотрительно оставить сферу обеспечения безопасности полетов государственной авиации без соответствующего программно-целевого сопровождения. Мало того, сохранение в потенциале Вооруженных Сил уже имеющихся летательных аппаратов, даже с ограниченным остатком ресурса, тоже крайне важная для государства цель.
При этом за последние 10 лет в государственной авиации в результате авиационных, чрезвычайных и наземных происшествий утрачено 301 воздушное судно, погибло 773 человека. Кроме того, было повреждено более 150 единиц авиационной техники.
Обратимся к недавней истории. К концу 1980-х гг. в Вооруженных Силах СССР ежегодно утрачивалось 130-150 воздушных судов, при этом относительный показатель аварийности (принятое в мировой практике отношение авиационных происшествий к налету воздушных судов, (далее - АП) на 100 тыс. часов) составлял более четырех АП на 100 тыс. часов налета. В настоящее время этот показатель фиксируется на уровне 4,6.
В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 23 октября 1965 г . № 836-298 "Об аварийности в авиации Вооруженных Сил Союза ССР" также был осуществлен комплекс мероприятий по созданию многоуровневой системы обеспечения безопасности полетов в военной авиации. В результате принятых мер удалось снизить уровень аварийности с 7 до 4-5 АП на 100 тыс. часов, который и сохраняется в настоящее время.
Приходится констатировать, что принимаемые меры по снижению аварийности в Российской Федерации носят малоэффективный характер.
В военной авиации США с 1960-х гг. реализовано три, а с 2003 г . развернута четвертая государственная программа по снижению аварийности. Это позволило снизить к 2006 г . показатели аварийности до 1,2 АП на 100 тыс. часов, а в настоящее время установлен приемлемый уровень безопасности полетов - 0,78.
Реализуемые в настоящее время меры по развитию государственной авиации, предусматривающие восстановление исправности авиационной техники, ее глубокую модернизацию, перевооружение на новые авиационные комплексы и увеличение норм налета летного состава, являются важнейшими направлениями по восстановлению боеготовности и боеспособности авиационных частей, но, как показывает практика, мало влияющими на уровень аварийности. Так, в 1980-х гг. при высоких исправности самолетного парка и натренированности летного состава, хорошем состоянии аэродромов относительные показатели аварийности находились на уровне нынешних.
Очевидно, что реализация мероприятий, направленных на развитие государственной авиации и достижение состояния боеготовности и боеспособности прошлых лет, приведет к росту числа авиационных происшествий. Предстоящее перевооружение на новую дорогостоящую авиационную технику увеличит ущерб от одного авиационного происшествия в 4-6 раз, а необходимое увеличение среднего годового налета летного состава с 20-30 часов до минимально обоснованных 100-120 часов (норма конца 1980-х гг.) при сохранении существующей системы обеспечения безопасности полетов приведет к росту числа авиационных происшествий до 60-80 в год. В этих условиях среднегодовой ущерб от авиационных происшествий возрастет в 12-15 раз и к 2015 г . составит 24-30 млрд. рублей в год.
В этой связи реализация программ перевооружения и модернизации без опережающей перестройки системы обеспечения безопасности полетов не даст ожидаемого результата.
Минобороны России совместно с федеральными органами исполнительной власти, имеющими воздушные суда государственной авиации, и РОСТО (ДОСААФ) ведется активная разработка эффективных и минимально затратных мероприятий, реализация которых программно-целевым методом, посредством своевременной разработки и реализации федеральной целевой программы позволит, пусть с небольшим опозданием, но без грозящего обвала перестроить сложившуюся систему обеспечения безопасности полетов государственной авиации и к 2014-2015 годам снизить показатели аварийности в 1,5-2 раза.
Предлагаемую федеральную целевую программу обеспечения безопасности полетов государственной авиации целесообразно будет реализовать в течение пяти лет в три этапа.
Проведение мероприятий первого этапа ( 2009 г .) потребует незначительных объемов финансирования, которые не превысят 80 млн. рублей.
Ориентировочные объемы финансирования мероприятий второго этапа (2010-2011 гг.) - 4-5 млрд. рублей.
Предполагаемый потребный объем финансирования третьего этапа (2012-2013 гг.) составит 4-6 млрд. рублей.
После полной реализации программных мероприятий и создания эффективной системы управления безопасностью полетов государственной авиации значения относительных показателей аварийности приблизятся к уровню ведущих зарубежных авиационных стран и составят 2-2,5 АП на 100 тыс. часов. При этом предотвращенный ущерб от авиационных происшествий составит 12-15 млрд рублей ежегодно.
Программно-целевой метод как единственное средство для реформирования системы обеспечения безопасности полетов
Метод, при котором цель программы обеспечения безопасности полетов - снижение в 2 раза показателей аварийности (может быть увязан с полученными в результате научно-исследовательских работ инструментальными показателями улучшения надежности работы авиационной техники и авиационного персонала) - возможно применить только при поддержке государства. Это позволит с помощью новейших отечественных радиоэлектронных разработок и усовершенствованных технологических программ автоматизировать процесс реагирования на отклонения (опасные факторы) в режиме реального времени и предложить экипажу, группе руководства полетами или специалистам инженерно-авиационной службы оптимальный вариант выхода из сложной ситуации. В свою очередь, за счет документируемого расширения объема контролируемых параметров функционирования, в том числе и состояния авиационного персонала, в авиационной системе государственной авиации возможно будет эффективно формировать и достаточно быстро реализовывать своевременные управляющие решения любого уровня иерархии.
Проводимые разными кафедрами федеральных органов исполнительной власти, имеющими в своем распоряжении авиационные подразделения государственной авиации, опытно-конструкторские работы по тематике обеспечения безопасности полетов, имеющие в своей основе рассчитанные программно-целевым методом ресурсные показатели снижения аварийности в целом для государственной авиации, только в случае системного подхода к «дереву целей» и «дереву ресурсов», позволят по логической схеме "цели - пути - способы - средства" согласованно направить наибольшие силы и средства планирования на те элементы программы, которые обеспечат уже в 2012 г . ежегодную экономию около 12 млрд. руб.
Возможно ли обеспечить безопасность полетов, если отказаться от федеральной целевой программы?
На основании указов Президента Российской Федерации, являющегося Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации и Председателем Совета Безопасности Российской Федерации, утвердившим положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет:
от 16 августа 2004 г . № 1082 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации";
от 19 июля 2004 г . № 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации";
от 11 июля 2004 г . № 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий";
от 11 августа 2003 г . № 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации";
от 7 августа 2004 г . № 1013 "Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации", а также на основании:
Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г .
№ 459 под руководство которого Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2006 г . № 473 "Вопросы Федеральной таможенной службы" она передана;
Положения о Федеральной аэронавигационной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 марта 2006 г . № 173, руководство которой Указом Президента Российской Федерации от 5 сентября 2005 г . № 1049 "О Федеральной аэронавигационной службе" уполномочено осуществлять Правительство Российской Федерации, осуществление полномочий государственного регулирования деятельности в области государственной авиации, государственного контроля за деятельностью авиационного персонала государственной авиации, а также расследование, классификация и учет авиационных происшествий и инцидентов в государственной авиации возложено на Министерство обороны Российской Федерации.
Ранее, до вышеназванных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 1999 г . № 1329 «Об утверждении Правил расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации», организация расследования авиационных происшествий с государственными воздушными судами была возложена на руководителей федеральных органов исполнительной власти и организаций (по принадлежности воздушного судна).
На основании этого постановления руководители федеральных органов исполнительной власти или организации (по принадлежности воздушного судна), для расследования авиационного происшествия в своем ведомстве своим приказом назначали комиссию, причем даже не всегда с включением в ее состав представителя Службы безопасности полетов. Так делается и сегодня.
Из-за этого, зачастую, несмотря на то, что каждое авиационное происшествие или авиационный инцидент с государственными воздушными судами в Российской Федерации подлежит обязательному расследованию комиссией по расследованию авиационного происшествия или авиационного инцидента (далее - комиссия), а комиссия имеет статус государственной комиссии и образуется в установленном настоящими Правилами порядке, председатель комиссии и ее члены не имеют требуемой соответствующей квалификации и специальной подготовки. Данный факт уже сам за себя говорит о глубине, широте и качестве таких расследований.
Конечно, подготовить специалистов-расследователей можно, но при этом надо иметь в виду следующее :
1. В соответствии с успешно применяемой более 10 лет Методикой расследования авиационных происшествий и инцидентов, утвержденной начальником Службы безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации 26 сентября 1995 г ., в состав комиссии должны входить 7-8 человек, имеющих специальную подготовку и квалификацию. Помимо этого, в комиссии формируются три подкомиссии, возглавляемые только членами комиссии: летная, инженерно-техническая и административно-штабная. В составе летной подкомиссии может быть до 7 рабочих групп по 2-3 специалиста. В составе инженерно-технической подкомиссии также может быть 7 рабочих групп по 2-3 специалиста, а иногда и большее количество специалистов. В административно-штабной подкомиссии должно быть 5 рабочих групп по 1-2 человека. Таким образом, при расследовании авиационного происшествия в составе комиссии и входящих в подкомиссии специалистов должно участвовать не менее 35 человек. Возникает вопрос у какого руководителя федерального органа исполнительной власти найдется такое количество квалифицированных специалистов?
2. В связи со вступлением в силу федеральных законов от 22 августа 2004 г . № 122-ФЗ, от 2 ноября 2004 г .№ 127-ФЗ, от 29 декабря 2004 г . № 199-ФЗ20, наиболее существенно были затронуты статьи 9521, 9622 98, 99 Воздушного кодекса Российской Федерации, что привело к полному блокированию решения основных задач Министерства обороны в области оперативного проведения объективных научно-исследовательских работ при расследовании авиационных происшествий и инцидентов для выработки краткосрочных и долгосрочных оптимальных профилактических мероприятий по предотвращению повторяемости АП.
Проблема возникла из-за отсутствия в функциональной классификации расходов бюджета статьи расходов на обеспечение безопасности полетов авиации и определяемого Правительством Российской Федерации порядка оказания содействия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента, в соответствии с новой редакцией ст. 9823 и 9924 Воздушного кодекса Российской Федерации.
Данную ситуацию, через год после принятия федерального закона № 122-ФЗ, Правительство Российской Федерации постановлением от 15 июля 2005 г . № 434 «Об оказании содействия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента на месте авиационного происшествия или инцидента» исправило, утвердив Правила оказания содействия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента на месте авиационного происшествия или инцидента (далее - Правила).
В статье 2 данного постановления Министерству обороны совместно с Министерством финансов предписывалось при подготовке проекта федерального бюджета на соответствующий год предусматривать средства на финансирование расходов по оплате договоров, заключаемых в связи с оказанием содействия комиссиям по расследованию авиационных происшествий или инцидентов на месте авиационных происшествий или инцидентов.
В самих Правилах были установлены правовые отношения между комиссией по расследованию авиационных происшествий или инцидентов и федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами и командованием воинских частей (формирований), а также указаны организационные и технические мероприятия, для которых выделяются необходимые силы и средства.
Тем не менее, механизм реализации статьи 2 постановления Правительства Российской Федерации и Правил не был указан.
В результате:
Так и не решен вопрос о расходах Министерства обороны на обеспечение безопасности полетов государственной авиации расходным полномочием Российской Федерации, с внесением соответствующей статьи в бюджетную классификацию расходов;
Не разработаны предложения для внесения изменений в Правила расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации в части, касающейся полномочий Министерства обороны, возложенных Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г . № 1082; финансирования действий должностных лиц и работы комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента, предусмотренных Правилами оказания содействия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента на месте авиационного происшествия или инцидента;
Не разработаны предложения в Правительство Российской Федерации об увеличении штатного количества специалистов-расследователей, о централизации в одном федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном осуществлять расследования в государственной авиации, в том числе, как правило, связанные и с управлением воздушным движением, а также реализовывать расходные полномочия в сфере расследования авиационных происшествий.
3. Не учтены предложения Минобороны России по составу и объемам финансирования расходов федерального бюджета во второй половине 2007 г . и на период до 2010 г ., с учетом необходимости внесения в перечень конкретных получателей бюджетных средств Службы безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации по статье расходов на обеспечение безопасности полетов государственной авиации Российской Федерации.
В качестве резюме можно утверждать, что отказ от разработки и реализации программно-целевого метода в обеспечении безопасности полетов, в конечном счете, может привести к полной утрате института расследования авиационных происшествий в государственной авиации и признании избыточными функций Министерства обороны по контролю за обеспечением безопасности ее полетов. В связи с невозможностью передачи механизма реализации данных функций в Межгосударственный авиационный комитет, как это сделано в гражданской авиации, с каждым днем возрастает актуальность вопросов разработки и осуществления федеральной целевой программы обеспечения безопасности полетов государственной авиации.
Примечания
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г . №195-ФЗ, Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г . № 60-ФЗ, Федеральный закон от 30 декабря 2001 г . № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год»
2 в статье 1 федерального закона от 8 января 1998 г . № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» указано, что «авиация - государственная авиация, гражданская авиация, экспериментальная авиация, авиационная промышленность, авиационная инфраструктура и единая система организации воздушного движения»; в главе III Воздушного кодекса Российской Федерации от 19 марта 1997 г . № 60-ФЗ в статье 20 введены три вида авиации «авиация подразделяется на гражданскую, государственную и экспериментальную авиацию», в статьях 21, 22, 23 указаны цели каждого вида авиации, а в статьях 24, 25, 26 закреплена ответственность федеральных органов исполнительной власти по каждому виду авиации
3 Статья 6. (Воздушный кодекс Российской Федерации) Понятие уполномоченных органов:
В целях настоящего Кодекса под уполномоченными органами понимаются федеральные органы исполнительной власти, а также органы (от автора - МАК), которым федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации предоставлены полномочия федерального органа исполнительной власти в соответствующей области деятельности и на которые возложена ответственность этого органа
4 Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г . № 367 «О совершенствовании системы сертификации и порядка расследования авиационных происшествий в гражданской авиации Российской Федерации» и в соответствии с перечнем функций, делегируемых Межгосударственному авиационному комитету (МАК) - исполнительному органу Совета по авиации и использованию воздушного пространства из полномочных представителей Договаривающихся государств (страны СНГ), решение основных вопросов в области обеспечения безопасности полетов гражданской авиации были возложены на МАК
5 статьи 8.22, 8.23, 11.3, 11.5, часть 1 статьи 11.14, статьи 11.15, 11.16, часть 4 статьи 11.17 (в части нарушения правил пользования средствами радиосвязи с борта воздушного судна), часть 5 статьи 11.17, часть 2 и 4 статьи 11.18, часть 1, 3 и 4 статьи 11.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г . № 195-ФЗ
6 статья 271. Нарушение правил международных полетов; статья 351. Нарушение правил полетов или подготовки к ним (Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г . № 63-ФЗ)
7 Указ Президента РФ 5 сентября 2005 г . № 1049 «О Федеральной аэронавигационной службе».
8 Статья 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая от 30 ноября 1994 г . № 51-ФЗ) «Недвижимые и движимые вещи: 1. К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.
К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество».
9 В Российском законодательстве, в 22 федеральных законах и 86 указах Президента Российской Федерации употребляется понятие летательный аппарат, а в 111 федеральных законах и воздушное судно, и летательный аппарат.
10 Для более точного формирования определения «безопасности полетов» обратимся к толковому словарю русского языка С.И.Ожегова и Н.Ю.Шведовой: «БЕЗОПАСНОСТЬ, -и, ж. 1. см . безопасный. 2. Состояние, при к-ром не угрожает опасность, есть защита от опасности. В безопасности кто-н. Техника безопасности. Б. движения. Международная б. БЕЗОПАСНЫЙ, -ая, -ое; -сен, -сна. Не угрожающий опасностью, защищающий от опасности. Безопасное место».
11 «Риск - вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда». Статья 2 федерального закона от 27 декабря 2002 г . № 184-ФЗ «О техническом регулировании», причем недопустимый риск, по сути, то же самое, что приемлемый уровень безопасности.
12 Так, например: статья 18 а «Безопасность полетов», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2003 г . № 779 «О заключении путем обмена нотами Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о внесении дополнения в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о воздушном сообщении от 2 марта 1994 г .» или статья 16 «Безопасность полетов», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2002 г . № 591 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Корея о воздушном сообщении» и так далее…
13 РУБП - Глава 2 Ответственность за обеспечение безопасности полетов Государства.
14 Введение в концепции РУБП приемлемого уровня безопасности полетов отвечает необходимости (в дополнение к существующим принципам обеспечения безопасности, построенным на соблюдении нормативных требований) использовать подход, основанный на показателях безопасности. Приемлемый уровень безопасности полетов отражает те цели (или ожидаемые результаты) надзорного полномочного органа, эксплуатанта или поставщика обслуживания, которые должны быть достигнуты в области обеспечения безопасности. С точки зрения отношений между надзорными полномочными органами эксплуатантами/поставщиками обслуживания эта концепция устанавливает определенную цель в области безопасности, которую эксплуатанты/поставщики обслуживания должны достичь при выполнении ими своих основных производственных функций в качестве минимального уровня, приемлемого для надзорного полномочного органа. Указанный уровень является эталоном, в сравнении с которым надзорный орган может оценивать результаты в сфере безопасности полетов. При определении приемлемого уровня безопасности полетов необходимо учитывать такие факторы, как существующий уровень риска, затраты/выгоды от совершенствования системы и ожидания общества в отношении безопасности авиационной отрасли.
15 Указанный законопроект, одобренный государственной авиацией Российской Федерации (МО РФ, ФСБ РФ, МЧС РФ, МВД РФ, РОСТО, ФТС) с февраля 2007 г . по настоящее время (октябрь 2007 г .) находится в Правительстве Российской Федерации для подготовки заключения;
в статье 95. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г . № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» говорится: «Заключение Правительства, предусмотренное частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, представляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу до внесения законопроекта в Государственную Думу. Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок не более 1 месяца с даты поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен».
16 Указ Президента РФ от 16 марта 1992 г . № 252 «О Министерстве обороны Российской Федерации и Вооруженных Силах Российской Федерации».
17 В соответствии с пунктом 3 статьи 5 федерального закона от 20 июля 1995 г . № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» «2. Ежегодное послание Президента Российской Федерации, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год».
18 «Конкуренция приобрела действительно глобальный характер. В период слабости - нашей слабости - многие ниши на мировом рынке нам пришлось уступить. И они тут же были захвачены другими. Их никто так просто возвращать не хочет и не отдаст - о чем свидетельствует ситуация на рынках нефти, стали, авиационных перевозок и других товаров и услуг».
19 «Россия будет сильной страной - с современными, хорошо оснащенными и мобильными вооруженными силами. С армией, готовой защитить Россию и ее союзников, национальные интересы страны и ее граждан».
20 Федеральный закон от 22 августа 2004 г . N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г .).
Федеральный закон от 2 ноября 2004 г . N 127-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (с изменениями от 29 декабря 2004 г .).
Федеральный закон от 29 декабря 2004 г . N 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований».
21 Статья 95. Цели и порядок расследования авиационного происшествия или инцидента
1. Авиационное происшествие или инцидент с гражданским, государственным или экспериментальным воздушным судном Российской Федерации либо с воздушным судном иностранного государства на территории Российской Федерации подлежат обязательному расследованию.
2. Целями расследования авиационного происшествия или инцидента являются установление причин авиационного происшествия или инцидента и принятие мер по их предотвращению в будущем.
См. Руководство по предотвращению авиационных происшествий с государственными воздушными судами в Российской Федерации, утвержденное приказом Минобороны РФ от 30 сентября 2002 г . № 390.
Установление чьей-либо вины и ответственности не является целью расследования авиационного происшествия или инцидента.
3. Расследования, классификация и учет авиационных происшествий или инцидентов осуществляются уполномоченными органами, на которые возложены эти полномочия соответственно в гражданской, государственной или экспериментальной авиации.
Проведение расследований, классификация и учет авиационных происшествий или инцидентов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
1999 г
22 Статья 96. Полномочия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента
1. Расследование авиационного происшествия или инцидента проводится комиссией.
2. Комиссия по расследованию авиационного происшествия или инцидента имеет право:
…3) поручать юридическим лицам независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности проведение исследований и работ, связанных с расследованием авиационного происшествия или инцидента;
4) привлекать для решения задач, требующих знаний в соответствующих областях науки и техники, работников организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности;
6) изучать все вопросы разработки, испытаний, производства, эксплуатации и ремонта потерпевшего бедствие воздушного судна, подготовки лиц из числа авиационного персонала, организации воздушного движения, выполнения и обеспечения полетов воздушных судов; затребовать и получать от соответствующих органов исполнительной власти, а также от граждан и юридических лиц документы и материалы по вопросам, связанным с данным авиационным происшествием или инцидентом;
7) проводить исследования психофизиологического состояния членов экипажа потерпевшего бедствие воздушного судна, а также соответствующих лиц из числа авиационного персонала.
Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 1999 г . N 1329 утверждены Правила расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации.
23 Статья 98. Обеспечение работ на месте авиационного происшествия или инцидента.
1. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, командование воинских частей обязаны оказывать в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, содействие комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента, в том числе выделять в распоряжение комиссии необходимые силы и средства, принимать меры по обеспечению охраны места авиационного происшествия или инцидента, созданию безопасных условий для работы на месте авиационного происшествия или инцидента.
24 Статья 99. Финансирование работ по расследованию авиационного происшествия или инцидента
1. Расходы на обеспечение работы комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента финансируются за счет средств федерального бюджета, а на расследование авиационного происшествия или инцидента с гражданским воздушным судном, кроме того, за счет централизованных в установленном законом порядке средств организаций гражданской авиации с последующим возмещением этих средств за счет виновных в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Журнал «Авиапанорама» №5, 2007
Спасение туристов в Белом море
Подробности Создано 01.08.2019 19:26В 13.46 01.08.2019 согласно распоряжения старшего оперативного дежурного Национального центра управления в кризисных ситуациях МЧС России вертолет Ми-8 Северо-Западного авиационно-спасательного центра со спасателями на борту, вылетел из Санкт-Петербурга в Республику Карелия на поиск 10 туристов-байдарочников.
Напомним, до этого туристы не выходили на связь с 24 июля. Туристы на пяти байдарках прибыли из Санкт-Петербурга для путешествия по северу Карелии. В МЧС они не зарегистрировались. Родственники обратились с сообщением о потерявшихся туристах только 31 июля.
В 18.30 01.08.2019 группу обнаружили спасатели на вертолете. Туристы пережидали непогоду на Кондострове. По предварительной информации, все туристы живы и здоровы, медицинская помощь не потребовалась .
Петербуржцев доставили в Сумский Посад, где они припарковали свой автотранспорт.
Ленинградская область встретила участников всероссийского мотопробега масштабными учениями
Подробности Создано 02.07.2019 19:23
Сегодня Ленинградская область принимала участников всероссийского мотопробега движения «Сел и поехал», приуроченного к 30-летию МЧС России, стартовавшего из города Санкт-Петербурга.
На протяжении всего пути мотоэкспедиции, который, по планам организаторов, займет порядка 20 дней и пройдет через 25 областей, участники будут встречаться с героями спасательного ведомства, представителями пожарно-спасательных династий, курсантами и слушателями подведомственных академий. А по возвращении в столицу съемочная группа приступит к созданию документального проекта «Герои нашего времени», куда войдут кадры экспедиции, а также запечатленные во время пути истории и судьбы огнеборцев, их будни и особенности выбранного ими дела. Герои фильма – рядовые сотрудники МЧС, которые отличились во время спасения людей из различных ситуаций, а также представители семейных династий пожарных и спасателей, почетные ветераны службы. Премьера фильма запланирована на юбилейный для МЧС России 2020-й год.
12 июня - День России
Подробности Создано 12.06.2019 10:04В целях обеспечения безопасности населения силы и средства МЧС России приведены в режим повышенной готовности. Для оперативного реагирования на возможные ЧС и происшествия личный состав и техника, привлекаемые к обеспечению безопасности жизнедеятельности населения и устойчивости систем жизнеобеспечения, переведены на усиленный режим дежурства.
Сегодня на территории всей страны проходит множество праздничных мероприятий. Например, в Саранске проходят показательные выступления, концерт, выставка техники и снаряжения МЧС. В Смоленской области - фестиваль “Смоленщина многонациональная - национальный калейдоскоп”, в Липецкой области пройдет торжественный митинг с участием сотрудников МЧС России. Традиционно завершится празднование Дня России концертом и праздничным салютом на Красной Площади в Москве.
Во всех субъектах РФ к обеспечению безопасности населения во время проведения более 6 200 мероприятий от МЧС России привлекаются более 93 400 человек и 18 600 единиц техники.
XII Международный салон средств обеспечения безопасности «Комплексная безопасность-2019»
Подробности Создано 09.06.2019 11:4708.06.19 года на территории Ногинского спасательного центра МЧС России состоялось демонстрационое учение, проводимое в рамках XII Международного салона средств обеспечения безопасности «Комплексная безопасность-2019». От ФГБУ "Северо-Западный АСЦ МЧС России" принимал участие вертолет Ка-32 А11ВС.
