Структура и классификация органов местного самоуправления. Классификации органов местного самоуправления

Классификация органов местного самоуправления может проводиться и по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи, определению по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должна стать выработка на его основе предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, или определение необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальных образованиях.

Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями не входят в систему органов государственной власти; в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства Кайль Я.Я. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие/Ростов н Д/Волгоград:ВолГУ, 2009. С. 187-188.

Статья 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении 2003 г.) четко определяет структуру органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы: 1) представительный орган муниципального образования; 2) глава муниципального образования; 3) местная администрация; 4) контрольный орган муниципального образования; 5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным Федеральный закон от 06.10.2003г. в ред. от 07.12.2011г.№ 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (изм. внесены Федеральным законом от 03.12.2011г. № 392-ФЗ)// Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822;14.12.2011..

В системе муниципальных органов власти особое место занимает представительный орган местного самоуправления как выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Наименования представительного органа местного самоуправления различны. В зависимости от исторических, национальных и иных традиций представительный орган может называться: дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание, собрание представителей, рада, курултай, джирге, круге и т. п.

Представительный орган осуществляет вопросы исключительного ведения - это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений, которые вправе решать только представительный орган местного самоуправления и никакие иные органы.

Структура представительного органа местного самоуправления - внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправления, как правило, относятся: 1) руководящее звено (председатель); 2) функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии); 3) территориальные структуры (депутатские группы); 4) политические фракции; 5) рабочий аппарат.

Председатель организует работу представительного органа муниципального образования: созывает и ведет заседания представительного органа; контролирует и обеспечивает выполнение регламента представительного органа; подписывает решения, протоколы заседаний, другие документы представительного органа; организует выполнение решений представительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительного органа или возложены действующим законодательством.

Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа.

Исполнительные органы местного самоуправления - органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация, мэрия.

Местная администрация (от лат. administratio - управление, руководство) - исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно - распорядительные функции: 1)исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов; 2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение; 3) управление муниципальной собственностью; 4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т. п.

К структурным элементам местной администрации, как правило, относятся: 1) руководящее звено (глава местной администрации и его заместители); 2) аппарат администрации; 3) департаменты, управления, комитеты; 4) территориальные (районные) структурные единицы местной администрации Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России./ Учебник для ВУЗов. М.: Юристъ, 2005. С.134-136.

Глава местной администрации руководит деятельностью исполнительных органов муниципального образования на основе единоначалия. Все исполнительные органы местного самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава местной администрации несет персональную ответственность за надлежащее функционирование исполнительных органов городского самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования глава местной администрации выполняет следующие функции: а) организует формирование и исполнение бюджета муниципального образования; б) руководит непосредственно и через подчиненные органы предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; в) обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан; г) отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации; д) организует разработку проектов планов, программ, правовых актов и вносит их на рассмотрение представительного органа муниципального образования; е) заключает договоры, соглашения; ж) применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащихКайль Я.Я. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие/Ростов н Д/Волгоград:ВолГУ, 2009. С. 196-197. .

Согласно ст. 37 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. главой местной администрации может быть: 1) глава муниципального образования; 2) лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления является глава муниципального образования. Согласно ст. 36 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., глава муниципального образования:1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; 2)в случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;3) в случае избрания представительным органом муниципального образования, является председателем представительного органа муниципального образования; 4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации; 5) в случае формирования представительного органа муниципального района из числа представителей выборных органов поселений является председателем представительного органа муниципального районаФедеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.Ст.35-37..

Таким образом, реализуется принцип разделения властей на местном уровне. Согласно Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., в сельских поселениях, как правило, малочисленных допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой, по Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., реализован принцип разделения властей.

Местное самоуправление и управление муниципальным хозяйством осуществляется населением локальной территории. Для обозначения населения, проживающего в границах муниципального образования и объединенного общими инте­ресами использует­ся термин «местное сообщество» как уже получивший устойчивое рас­пространение.

Реализация населением права на местное самоуправление, в том числе и на управление муниципальным хозяйством, возможна либо непосредственно, либо через создаваемые местным сообществом орга­ны местного самоуправления и через должностных лиц местного само­управления. Т екущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для это­го структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образо­ваниях выполняют органы местного самоуправления. Они создаются для более широких целей и решения как минимум двух задач: полити­ческого и хозяйственного управления. При изучении органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальным хозяйством используется их классифика­ция по следующим основаниям:

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Выборные органы – это обязательность наличия выборного органа в муниципальном образовании является одним из основных принципов местного самоуправления), то другие органы создаются по мере необхо­димости и, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комис­сии представительного органа), на основе назначения (местная админи­страция), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п.

Точно такая же классификация может быть результатом примене­ния другого основания - способа делегирования полномочий. Обще­признанным в демократических государствах считается, что источни­ком и носителем власти является народ. Исходя из этого всякие органы власти, получают свои полномочия от народа, т.е. выбо­ры - способ не только образования органов, но и наделения этих орга­нов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получа­ют свои полномочия либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или непосредственно населением.

По назначению органы местного самоуправления можно разделить на органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), органы общего назначения т.е., деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органа­ми специального назначения - «отраслевые» органы, зани­мающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной или несколькими его сферами. Деятельность практически всех структур местного самоуправления находится в пря­мой зависимости от функционирования его финансовых и бюджетных органов (которые и относятся, среди прочих, к органам общего назначе­ния). В качестве специализированных (отраслевых) можно рассматри­вать органы управления образованием, здравоохранением, муниципаль­ным жилищным строительством, муниципальной собственностью. Рассматриваем в данном слу­чае деятельность органов управления муниципальным хозяйством в их взаимодействии и взаимовлиянии, т.е. проводим внутреннюю клас­сификацию субъекта управления муниципальным хозяйством по сте­пени воздействия решений одних органов на все другие.

Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесен­ные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государ­ственной власти. Расширение самостоятельности местного самоуправ­ления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между цент­рализацией и децентрализацией. Классификация органов местного самоуправления может быть выполнена и по способу принятия решений. В этом случае двум типам функций (проектной, представительской и программной, исполнитель­ской) соответствуют два типа органов - представительные и исполни­тельные. Для деятельности представительных органов характерны наи­более значимые коллегиальные решения, а исполнительный орган реали­зует их, принимая, в свою очередь, единолично или коллегиально конкретные решения тактического и оперативного характера.

Состав ОМС

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Ясно, что в каждом конкретном муниципальном образовании и политическая ситуация, и хозяйственная инфраструктура имеют суще­ственные особенности. Поскольку объекты управления различны, долж­ны быть созданы и соответствующие им субъекты. Это возможно при наличии права муниципальных образований на самостоятельное опре­деление структуры органов местного самоуправления. На органы местного самоуправления возлагается решение опреде­ленного круга вопросов, за которые они несут ответственность перед населением и государством. При этом возникает необходимость наде­ления указанных органов правом собственной компетенции. В связи с тем, что для оптимального решения вопросов управления муниципаль­ным хозяйством необходимо согласованное взаимодействие различных органов местного самоуправления, каждый из них должен обладать соб­ственной четко определенной компетенцией. Структуру органов местного самоуправления составляют: пред­ставительный орган муниципального образования, глава муниципаль­ного образования, местная администрация (исполнительно-распоряди­тельный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уста­вом муниципального образования (например, муниципальная избирательная комиссия, муниципальная милиция и др.). При этом, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, наличие представительного органа, главы муниципального образования и мест­ной администрации является обязательным. В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры.

Для упорядочения представлений об организации работы органов местного самоуправления (МСУ) весьма полезна их классификация.

Органы местного самоуправления как субъекты управления муниципальным хозяйством классифицируются по следующим основаниям:

• - способу образования;
• - объему и характеру компетенции;
• - предметам ведения;
• - способу принятия решений;
• - типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления могут быть разделены на выборные и другие. Наличие выборных органов местного самоуправления обязательно, т.к. это один из основных принципов местного самоуправления. Другие создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п.

По объему и характеру компетенции различаются органы управления:

• - общей компетенции;
• - отраслевой компетенции;
• - межотраслевой компетенции;
• - специальной компетенции.

Органы местного самоуправления общей компетенции выполняют функции по решению всего комплекса задач местного значения и осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции. Такими органами являются администрации.

Органы управления отраслевой компетенции выполняют частные функции муниципального управления и на основе их реализации осуществляют руководство определенной отраслью или сферой деятельности. К ним относятся управления и отделы городов, районов (Управление жилищного хозяйства, отдел образования, отдел социальной защиты населения и др.).

Органы управления межотраслевой компетенции выполняют, как правило, общие функции муниципального управления и на основе их реализации осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенных сферах деятельности. К таким органам относятся комитеты городов, районов (уездов).

Органы управления специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения. К этим органам относятся комиссии.

Администрация муниципального образования как орган управления общей компетенции, наряду с органами отраслевой и межотраслевой компетенции, может иметь ее территориальные органы. Такое положение возникает в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) нет других муниципальных образований. Например, на территории района (уезда) расположены сельские округа (волости, сельсоветы). В случае, если сельские округа в соответствии с законом субъекта Российской Федерации наделяются статусом муниципального образования, то предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов должны разграничиваться.

Поскольку города и районы (сельские) сложились как единые социально-экономические комплексы, разграничить муниципальную собственность и источники доходов местных бюджетов между их составляющими территориальными образованиями трудно, а порой невозможно. В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Ростовской области, Смоленской области, Ставропольском крае) законом о местном самоуправлении к муниципальным образованиям отнесены районы (сельские), города областного значения и города с населенными пунктами. Их составляющие территориальные образования (районы в городе, населенные пункты, сельские округа в районе) рассматриваются в качестве административно-территориальных единиц муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования самоуправление в них осуществляется администрациями (сельскими, поселковыми, районов в городе), то есть территориальными органами городского (районного) управления.

Деление по предметам ведения связано с тем, что органы МСУ не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению МСУ, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы МСУ подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений последние могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.

Самый очевидный пример - представительный орган МСУ. Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает коллегиально.

В “политическом” плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения со стороны населения в предвзятом отношении и даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.). В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности.

Органы МСУ, выступающие от лица населения муниципального образования, должны осуществлять два типа функций: представлять интересы населения (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании и разработке проекта развития муниципального образования в итоге и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов МСУ, направленной на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные.

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе МСУ исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность органов МСУ.

Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах своей компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом.

Правовое положение органов управления и их структурных подразделений различно.

Органы управления обладают собственной компетенцией, которой они наделяются на основе законодательства, и вполне самостоятельны в управлении подчиненными им объектами, являются юридическими лицами, имеют самостоятельное имущество, отдельные счета в банке и собственную печать. Они обладают правами принятия управленческих решений в форме определенных правовых актов.

Структурные подразделения органов управления не обладают собственной компетенцией, их компетенция производна от компетенции органа управления. Эти подразделения не наделяются правами юридического лица и издания правовых актов, они не имеют подчиненных им объектов. Деятельность структурных подразделений осуществляется только по поручению руководства органа управления, которое делегирует им полномочия по обеспечению деятельности органа управления.

В определенном смысле нельзя не согласиться с Ворониным А.Г. (источник?), который считает, что местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом - аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполкомы), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует понятие исполнительного органа местного самоуправления или администрации муниципального образования.

В статьях 49-76 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» приведены полномочия представительных органов местного самоуправления и полномочия администраций - органов муниципального управления.

Представляется правильным именовать администрации муниципальных образований органами муниципального управления.

Орган муниципального управления - это организационно оформленная группа должностных лиц и муниципальных служащих, наделенная компетенцией и необходимыми средствами для осуществления управления муниципальным образованием, отраслью хозяйства, социально-культурной сферой и т.п.

Каждый муниципальный орган функционирует по поручению муниципального образования и в его интересах.

При достаточно полном анализе структуры органов МСУ необходимо применять все возможные классификации. Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования - выборный, по характеру компетенции - орган общей компетенции, по предметам ведения - решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений - коллегиальный, по типу исполняемых функций - представительный.

Классификация органов местного самоуправления может проводиться и по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи - определению и по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов МСУ. - ???????? (редакция).

С целью классификации органов местного самоуправления, дальнейшей типологии и выделения моделей муниципальных образований, исследователи выделяют следующие признаки (рис 3):

Способ образования;

Степень специализации;

Предмет ведения;

Способ принятия решений;

Тип функций, которые исполняются.

Органы власти и местного самоуправления при обобщающем подходе могут быть разделены на выборные и те, которые организовываются не выборным путем. К последней группе могут принадлежать те, которые сформированы на добровольных началах с последующим утверждением, или созданные на основании назначения (городская администрация), а также на основании кооптации по установленным нормам (комиссии при городской администрации: административная, жилищная и т.д.)

Подобная классификация может быть результатом действия других обстоятельств – способа делегирования полномочий.

По назначениям местные органы власти можно классифицировать как органы общего и специального назначения, (т.е. органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления или большую их часть, а под органами специального назначения – «отраслевые» органы, т.е. те которые занимаются узким направлением деятельности муниципального самоуправления, одной из его сфер.

Рис 3.

Разделение по предметам ведения связано с особенностью местного самоуправления решать не только вопросы местного значения, отнесенные к их компетенции, а и исполнять отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.

В зависимости от характера решений они могут приниматься коллегиально или единолично. Способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принятого решения. Если рада основным назначением, которой является абсорбция и дальнейшая презентация интегрированных интересов населения, свои решения принимает коллегиально.

Коллегиальное принятие решений присуще не только выборному представительскому органу. Коллегиальность является прямым следствием природы органа управления. Но не менее важным является и характер принятия решений. Представительский орган местной громады принимает коллегиально наиболее значительные для административно-территориальных единиц решения. Некоторые решения, которые также имеют принципиальное для административно-территориальных единиц значение, могут приниматься коллегиально другими, наделенными соответствующими полномочиями органом. Например, решения по вопросам управления важными объектами коммунальной собственности: приобретение, отчуждение, сдача в аренду, могут приниматься специально созданными коллегиальными органами. В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе персонального принятия решений, когда конкретными сферами деятельности руководят профессионалы, и они являются персонально ответственными за результаты этой деятельности.

Анализируя роль органов муниципального самоуправления как организационной структуры, которая выступает от имени субъекта муниципального самоуправления – городской громады, - следует отметить, что эти органы в своей деятельности осуществляют два типа функций: представление и реализация интересов громады. С представлением связано выявление, агрегирование, артикулирование и в результате, разработка проекта развития города и принятия необходимых решений в форме нормативно-распорядительных актов, которые создают правовую базу для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов муниципального самоуправления, направленное на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органов –представительские и исполнительные. В данном случае речь идет не о принципе разделения власти, а о классификации органов муниципального самоуправления по типу функций, которые ими исполняются, связанных с управлением муниципальным хозяйством.

Орган представительской власти наделяется исключительной компетенцией благодаря его месту в системе местного самоуправления. Только представительский орган утверждает городской бюджет, устанавливает общеобязательные на подконтрольной территории правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением коммунальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.

Представительский орган в функциональном измерении не является монолитным и неделимым образованием. Определенные решения принимаются представительским органом в целом, но разнообразность вопросов, которые необходимо рассматривать, требуют выделять в его составе более мелкие структурные единицы с определением роли и места в представительском органе каждой из них. Среди структурных единиц представительского органа, которые получили наибольшее распространение можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, партийные фракции. Комиссии занимаются вопросами, которые образуют сферу деятельности муниципального образования; территориальные группы представляют и пытаются реализовывать интересы населения отдельных внутренних муниципальных территориальных единиц; фракции занимаются лоббированием интересов различных политических сил. Считается, что структурные подразделения представительского органа осуществляют подготовку решений, принятых окончательно представительским органом в полном составе.

В некоторых мировых государствах существуют организационные модели местного самоуправления, когда создается не один представительский орган, а избирается несколько органов с своевременно определенными полномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы которые распоряжаются коммунальной собственностью. В таких случаях можно говорить о системе представительских органов местного самоуправления.

Исполнительный орган может иметь более сложную организацию. Каждая его оставляющая имеет свое определенное место. Это может быть самостоятельный в границах определенной компетенции орган, структурное подразделение органа, наконец, единоличное должностное лицо. Деление на орган и структурное подразделение при этом осуществляется в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений и вопросов, которые относятся к компетенции органов местного самоуправлении.

Муниципальная администрация также является неоднородной по своему качественному составу. Структура муниципальной администрации содержит как аппаратные подразделения, так и собственно органы с правом принятия решений в закрепленном (очерченном) круге вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются правами финансового распорядителя.

В условиях более-менее четкого распределения органов местного самоуправления на представительские и исполнительные практически невозможно «в чистом виде» выделить органы, которые ведают только вопросами местного значения или исполняют только отдельные государственные полномочия, органы целиком самостоятельны в принятии каких-либо решений, или те которые только обеспечивают деятельность других органов и должностных лиц.

В связи с необходимостью организации эффективного управления территория, какого либо государства делится на административно-территориальные единицы, управление которыми осуществляют или государственные администрации, или органы местного самоуправления, их исполнительные органы, которые избираются населением соответствующих административно-территоиальных единиц. Возможны также варианты комбинированного управления, когда на одном территориальном уровне одновременно функционируют как государственные администрации, так и органы местного самоуправления.

На выбор системы управления на местном уровне влияют такие признаки, как: государственный режим, форма государственного строя, разнообразность подходов к пониманию сущности и природы государственной власти, деление административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные», национальные и исторические особенности, а так же социально-культурные традиции. В основу этих систем вкладываются различные принципы взаимодействия и взаимоотношений местных органов власти между собой и центральными органами власти.

Понятие и особенности органов местного самоуправления

Местное самоуправление, с одной стороны, является одной из форм осуществления народовластия (публичной власти) в Россий­ской Федерации, с другой - представляет собой независимую от государства, признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ систему власти, создаваемую для самостоятельного и под свою ответственность решения населением муниципальных образований соответствующих вопросов местного значения исходя из их интересов, с учетом исторических и иных местных традиций.

В целях дальнейшего развития демократических процессов на муниципальном уровне и эффективного решения вопросов местного значения в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляются организационно-правовые формы (элементы) осуществления местного самоуправления. Ими являются формы прямого волеизъявления населения муниципального образования, выборные и другие органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления относятся к числу конституционно-правовых институтов. О них в разном их значении говорится в ст.ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130 - 132 Конституции РФ.

Анализ правового положения любого органа местного самоуправления, в том числе представительного органа муниципального образования, следует осуществлять путем последовательного рассмотрения таких его признаков, как:

1) функции (предмет ведения);

2) полномочия;

3) состав и порядок формирования;

4) основные формы, порядок и организация работы.

Функциональное предназначение (предмет ведения) предста­вительного органа местного самоуправления вытекает из его названия: этот орган призван представлять инте­ресы населения муниципального образования. Представительская функция характерна также для Федерального Собрания РФ и законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Однако указанные органы в отличие от представительного органа муниципального образования являются парла­ментами с характерными дня данного органа государственной власти признаками, к которым относятся:

Постоянный характер деятельности парламента и депутатов;

Оплачиваемость депутатской работы;

Неприкосновенность депутата;

Социальные гарантии деятельности депутата;

Отсутствие возможности совмещения депутатского мандата с другой работой;

Свободный депутатский мандат и т.д.

Народное представительство на местном уровне обеспечи­вается посредством проведения периодических свободных муниципальных выборов, где каждый правоспособный и дееспо­собный житель муниципального образования вправе выразить свое волеизъявление путем голосования по приемлемым кандидатурам.

Непосредственно путем проведения прямых выборов формируется представительный орган муниципального образования.

Для реализации функции народного представительства п. 9 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наделяет представительный орган местного самоуправления следующими исключительными полномочиями, ко­торые не могут исполняться другими органами власти.

Особенности правового статуса органов местного самоуправления определяются положениями Конституция РФ о том, что они:

Согласно ст. 12 не входят в систему органов государственной власти;

В соответствии с ч. 1 ст. 132 самостоятельны в решении вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и т.д.);

Согласно ч. 2 ст. 132 могут наделяться подконтрольными со стороны органов государственной власти отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Анализ норм Конституции РФ, а также принятых в их развитие федерального и региональных законов свидетельствует о двойственности (дуализме) правового положения органов местного самоуправления, которые, с одной стороны, не являются государственными органами, а с другой стороны, не могут быть отделены от единой системы народовластия, от решения общегосударственных задач и функций, а поэтому входят в систему органов публичной власти.

Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по ре­шению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Органы местного самоуправления обретают статус юридического лица в организационно-правовой форме муниципального учреждения. Они от имени муниципального образования и от своего имени приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности.

Согласно ст. 48 ГК РФ, юридическое лицо имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Второй признак юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность; третий - самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени; четвертый - организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой, единством воли, обеспечиваемым едиными руководящими органами.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

Для представительного органа муниципального образования - протокол заседа­ния представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

Для иных органов местного самоуправления - решение представительного орга­на муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципаль­ного образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Вместе с тем законодательно установлено, что в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации, представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Органы местного самоуправления - это органы самоуправляющихся территориальных сообществ, каковыми по сути являются муниципальные образования. Данные органы формируются непосредственно населением либо представителями населения (представительным органом) и несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий перед жителями муниципального образования. Им принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством, и оно определяется тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управле­ния, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Осуществление народом своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления означает, что и государственные органы, и органы местного само­управления - это органы власти народа, органы, через которые народ реализует свою власть.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они согласно Конституции РФ (ст. 12) не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Правовое положение государственных органов и органов местного самоуправления определяется такими признаками, как:

Функциональное предназначение (основные направления деятельности);

Властные полномочиями, т.е. совокупности прав и обязанностей, закрепляемых в Конституции РФ и действующем законодательстве;

Структура;

Основные формы работы;

Порядок формирования и реформирования.

С учетом изложенного и опираясь на представленные в Законе от об общих принципах организации местного самоуправления основные термины и понятия,

Под органами местного самоуправления следует понимать избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом местного самоуправления органы, имеющие определенную структуру, наделенные властными полномочиями для осуществления деятельности по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций и в организационно-правовых формах, установленных законодательством.

Классификации органов местного самоуправления

Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования.

Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть выборными и невыборными (назначаемыми).

Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно (путем выборов и референдума) или через представителей, формирование невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим невыборными ор­ганами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в ходе непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования).

Следует иметь в виду, что выборность и не выборность органов местного самоуправления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления о функциональном их назначении.

По назначению или компетенции органы местного самоуправления подразделяются на органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.

Компетенция - это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.

По способу принятия решений: коллегиальные и единоличные.

Представительный орган интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного самоуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наделены представительные органы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.

Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления

В основе организации и деятельности органов местного самоуправления лежат принципы, которые находят свое отражение в Конституции РФ и действующем законодательстве, в частности:

Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления;

Разделение властей;

Территориальная организация органов местного самоуправления;

Самостоятельность (обособленность) органов местного самоуправления;

Властный характер деятельности органов местного самоуправления.

Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления отражает сущность этих органов, которые должны быть органами власти, максимально при­ближенными к населению муниципального образования, гото­выми выражать его насущные интересы и решать каждодневные проблемы, возникающие у граждан Российской Федерации по месту их жительства.

Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, является важнейшим принципом организации и деятельности государственных органов. Согласно указанному принципу ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституцией РФ и другими законами. Действуя в этих пределах, государственные органы имеют возможность взаимодействовать между собой, уравновешивать друг друга, контролировать работу органов иных ветвей власти, указывать на нарушение закона. Все это необходимо для обеспечения демократического развития общества, функционирования механизма «сдержек и противо­весов», предотвращения чрезмерной концентрации, монополизации власти одним органом (должностным лицом).

Принцип территориальной организации органов местного самоуправления вытекает из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это означает, что Конституция РФ, признавая городские и сельские населенные пункты в качестве территориальной основы местного само­управления, допускает одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.

Принцип самостоятельности (обособленности) органов местного самоуправления основывается на положениях Конституции РФ о том, что местное самоуправление является самостоятельной отдельной формой народовластия. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления уста­новлены правовые гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов мест­ного значения.

Принцип властного характера деятельности органов местно­го самоуправления находит свое отражение в положениях ст. 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления о том, что:

муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования;

за неисполнение муниципальных правовых актов граж­дане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с феде­ральными законами и законами субъектов РФ.

Структура органов местного самоуправления

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Население может утвердить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме. Решение о структуре органов местного самоуправления может быть принято представительным органом муниципального образования и закреплено в уставе муниципального образова­ния.

Структура органов местного самоуправления - это элемент их системы, которой охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения ме­жду ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы. Кроме того, в систему наряду со структурой органов местного самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойственными государственным органам, и нацелены на выполнение отдельных государственных полномочий.

Согласно п. 1 ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в структуру органов местного самоуправления входят:

Представительный орган муниципального образования;

Глава муниципального образования;

Местная администрация (исполнительно-распорядитель­ный орган);

Контрольный орган муниципального образования;

Иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования.

В целом система органов местного самоуправления определяется наличием определенных элементов и отношениями между ними. Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного само­управления по различным основаниям:

1) по способу образования органов:

Глава муниципального образования избирается всем населением; избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов;

Представительный орган местного самоуправления избирается на основе мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональной системы, в том числе по единому много мандатному округу; избирается на основе смешанной системы формируется иным способом;

Исполнительный орган формируется главой муниципального образования самостоятельно; формируется главой муниципального образования с согласия представительного органа местного самоуправления; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части - главой муниципального образования самостоятельно;

2) по месту главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления:

Глава муниципального образования возглавляет местную администрацию;

Глава муниципального образования возглавляет представительный орган местного самоуправления;

3) по взаимоотношениям между главой муниципального образования и исполнительным органом:

Глава муниципального образования лично руководит деятельностью исполнительного органа;

Глава муниципального образования осуществляет общее руководство, а оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель (управляющий) администрации;

Глава муниципального образования не участвует в деятельности исполнительного органа, а местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) администрации.

Основные модели организации муниципальной власти

Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, культурных и других условий местной жизни в России предполагает выбор разными местными сообществами различных моделей организации аппарата местной власти.

Современное российское законодательство о местном самоуправлении также допускает использование разных моделей организации местной власти, что, в силу вышесказанного, вполне логично и благотворно для страны.

Первая модель предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель сегодня широко распространена, она воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ.

На местах, конечно, доминируют над всеми иными органами главы муниципальных образований. Представительный орган выполняет функции нормотворчества, контроля. Однако глава представительного органа также активно в той или иной форме участвует в их осуществлении и соединяет в своей компетенции полномочия во всех отраслях местно-публичной жизни. Строго говоря, при этой модели глава остается подотчетным Думе только в качестве руководителя местной администрации.

Вторая модель. Так же, как и в первой модели, представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти: он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муниципального образования, отдаленного от этих важных полномочий.

Третья модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Однако это обстоятельство не меняет статус главы как высшего должностного лица муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетного в первую очередь населению муниципального образования. Глава подотчетен представительному органу как его председатель.

Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава администрации и как его, представительного органа, руководитель.

Изложенная модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Пятая модель принципиально отличается от других тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Полномочия последнего осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.

В ст. 40 Закона об общих принципах организации местно­го самоуправления определяются три группы лиц, имеющих особый статус:

Депутаты представительного органа муниципального образования;

Выборное должностное лицо местного самоуправления (глава муниципального образования);

Члены выборных органов местного самоуправления.

Депутаты - это члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Выборным должностным лицом местного самоуправления (главой муниципального образования) является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобще­го равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Особый правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования), члена выборного органа местного самоуправления возникает в силу того, что они непосредственно от избравшего их населения получают мандат (наказ, поручение, полномочия) на представле­ние, защиту, выражение его интересов при решении вопросов местного значения.

Понятия «правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления» и «статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления» различны по своему объему и содержанию.

Под статусом депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) понимается правовое положение, характеризующееся совокупностью предусмотренных в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях, уставах и законах субъектов РФ, муниципальных правовых актах их прав, обязанностей, форм деятельности, срока, оснований досрочного прекращения полномочий и ограничений, связанных с их осуществлением, основных гарантий деятельности; муниципально-правовой ответственности.

Юридические понятия «правовое положение депутата и выборного должностного лица местного самоуправления» и «правовой статус депутата и выборного должностного лица местного самоуправления» являются взаимосвязанными муниципально-правовыми институтами, отличающимися друг от друга только перечнем включаемых в них законодателем элементов.

Применительно к правовому статусу депутата и выборного должностного лица местного самоуправления часто применяется такое понятие, как «императивный мандат», который рассматривается как определенная форма их взаимоотношений с избирателями, определяемая сущностью и политико-правовой природой такого мандата.

К основным элементам статуса депутата, выборного должностного лица местного самоуправления и главы муниципального образования относятся:

1. срок осуществления полномочий;

2. основания досрочного прекращения полномочий;

3. ограничения, связанные с осуществлением полномочий;

4. гарантии деятельности;

5. формы работы;

6. права и обязанности;

7. основания и порядок наступления муниципально-правовой ответственности.

Правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления не зависит от порядка регистрации и официального опубликования результатов выборов, а также формирования и организации деятельности представительного органа муниципального образования.

В соответствии с п. 3 и 4 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и законодатель­ством субъектов РФ полномочия депутата прекращаются со дня начала работы нового представительного органа муниципального образования, а выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) - в день вступления в данную должность вновь избранного лица.

Полномочия депутата, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно по основаниям, определенным в п. 10 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в частности:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) признания судом недееспособным или ограниченно дее­способным;

4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5) вступления в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым ино­странный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) отзыва избирателями;

9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления.

Кроме этого, государство может досрочно прекратить их полномочия на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им от­дельных государственных полномочий.

Как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов РФ большое значение придает регламентированию несовместимости мандата депутата представительного органа местного самоуправления с занятием другой деятельностью. При этом речь идет не о депутатах, работающих в представительном органе на постоянной основе, а обо всех других депутатах местного самоуправления. Принцип несовместимости связан с конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государ­ственной власти, необходимостью гарантировать свободу, самостоятельную деятельность депутата, не зависимую ни от каких влияний, которые возможны, если одновременно исполняются обязанности на другой должности, наконец, с потребностью в эффективной работе депутата.

В п. 6 и 7 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет две группы ограничений, связанных с осуществлением полномочий лицами, имеющими особый правовой статус:

1) выборные должностные лица местного самоуправления (глава муниципального образования) не могут одновременно быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Феде­рации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы;

2) осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Правовые гарантии деятельности депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) связаны прежде всего с их неприкосновенностью (иммунитетом), а социальные - с индемнитетом депутатов и главы муниципального образования.

Такого рода индемнитет следует рассматривать не только как их право на вознаграждение, а несколько шире: как совокупность всех организационных, материальных, социальных, трудовых и других гарантий деятельности, финансируемых за счет средств местного бюджета и позволяющих указанным лицам эффективно осуществлять свои полномочия.

К числу организационных гарантий депутата и выборного должностного лица местного самоуправления можно отнести предоставление служебного помещения, оборудованное мебелью, оргтехникой и средствами связи, а также право иметь помощника для организации приема граждан и осуществления иных полномочий, предусмотренных законом.

Законы субъектов РФ дифференцированно определяют социальные (материальные) гарантии указанных лиц, исходя из того, на постоянной или непостоянной основе депутат осуществляет свои полномочия. В частности, депутаты, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, наделяются правами на денежное содержание, пенсионное обеспечение в полном объеме, устанавливаемом для муниципального служа­щего. Депутаты, осуществляющие свои полномочия на непостоянной основе, наделяются правом на компенсацию расходов, связанных с их деятельностью.

Всем депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления, независимо от их статуса, за счет средств бюджета муниципального образования могут быть предоставлены:

Возможность повышения квалификации и переподготовки;

Бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта (за исключением такси) в пределах муниципального образования либо компенсация за проезд;

Служебная жилая площадь для проживания вместе с членами семьи (на срок осуществления полномочий);

Служебный автотранспорт для осуществления полномочий;

Служебный телефон (на срок осуществления полномочий);

Страхование на случай причинения вреда их здоровью и имуществу;

Социальное страхование на случай утраты трудоспособности.

Гарантии трудовых прав депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления законы большинства субъектов РФ связывают с запрещением их увольнения с работы по инициативе администрации по мотивам, связанным с ис­полнением полномочий депутата и (или) выборного должностного лица местного самоуправления. Более того, таким лицам, работающим в органе местного самоуправления на постоянной основе, по окончании срока их полномочий работодателем должна быть предоставлена прежняя или, с согласия депутата, другая равноценная работа (должность).

В п. 9 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закреплено такое свойство рассматриваемого индемнитета, как невозможность привлечения депутата и выборного должностного лица местного самоуправления к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их статусу, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Неприкосновенность депутата и выборного должностного лица местного самоуправления является важнейшей правовой гарантией их деятельности по выражению интересов населения муниципального образования, позволяющая им действовать, не опасаясь незаконного преследования и привлечения к ответственности.

В отличие от социальных, материальных, трудовых и иных гарантий деятельности депутатов, которые в большей мере воплощаются в преимуществах, так называемых положительных льготах, иммунитеты проявляются в виде отрицательных льгот, например в освобождении от выполнения отдельных обязанностей (уплаты налогов, пошлин), освобождении от ответственности.

Депутат и другое выборное должностное лицо местного самоуправления пользуются иммунитетом только на территории соответствующего муниципального образования. Вне этой территории иммунитет не действует.

В п. 1 ст. 447 УПК РФ оговариваются особенности уголовного судопроизводства в отношении депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления и в гл. 52 УПК РФ определяются и затрагивают процедуры:

Возбуждения уголовного дела (ст. 448);

Уголовно-процессуального задержания (ст. 449);

Избрания меры пресечения и производства отдельных следственных действий (ст. 450);

Направления уголовного дела в суд (ст. 451, 452).

К числу элементов правового статуса депутата и главы муниципального образования относятся закрепляемые в законодательстве субъектов РФ их формы работы, права и обязанности.

Например, к формам деятельности депутата или главы муниципального образования относятся:

1) участие в работе комиссий и в заседаниях муниципального образования;

2) внесение депутатского запроса;

3) участие в разработке проектов правовых актов муниципального образования;

4) встречи с избирателями, работа с их обращениями, информирование избирателей;

5) участие в организации территориального общественного самоуправления и др.

Для осуществления своей деятельности депутат наделяется правами и обязанностями, что является важнейшим муниципально-правовым механизмом правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления.

Представительный орган муниципального образования

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность представительного органа местного самоуправления, является его регламент, принимаемый в соответствии с федеральными и региональными законами, а также в соответствии с уставом муниципального образования.

Коллегиальный характер представительных органов обусловливает специфические формы их деятельности. В значительной степени данные формы восходят к советскому периоду.

В ст. 35 Закона об общих принципах организации местно­го самоуправления закрепляется различный порядок формирования представительных органов поселения и муниципального района. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек-при численности населения от 1000 до 10000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек-при численности населения от 30 000до 100 000 человек;

25 человек-при численности населения от 100 000до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Основной формой деятельности представительных органов была и остается сессия. Сессия - это несколько пленарных заседаний, имеющих общую повестку дня.

Представительный орган вправе принять решение о непрерывном функционировании по образцу Государственной Думы, в которой существуют только две сессии: весенняя - с 12 января по 20 июня и осенняя - с 1 сентября по 25 декабря.

Заседания представительного органа в зависимости от сроков проведения делятся на очередные и внеочередные, в зависимости от порядка проведения - на открытые и закрытые.

Очередные заседания проводятся в сроки, установленные регламентом, внеочередные - созываются по мере необходимости, по требованию главы муниципального образования или иных лиц, указанных в регламенте. Открытое заседание характеризуется тем, что на нем могут присутствовать не только депутаты и должностные лица местного самоуправления, но и иные заинтересованные лица. На закрытом заседании вправе присутствовать только депутаты, а также лица, прямо поименованные в Регламенте.

Организацию деятельности представительного органа муниципаль­ного образования в соответствии с уставом муниципального образова­ния осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администра­ции - председатель представительного органа муниципального образо­вания, избираемый этим органом из своего состава.

Основными рабочими органами представительных органов местного самоуправления являются комитеты и комиссии. Как правило, в представительном органе образуются только комиссии (комитетами зачастую именуются исполнительные органы местного самоуправления, поэтому комитеты, чтобы не создавать путаницы, образуются в составе представительных органов достаточно редко). Комиссии делятся на постоянные и временные (создаваемые для обсуждения конкретного вопроса).

Постоянные комиссии создаются для организационного обеспечении работы представительного органа (например, мандатная комиссия, комиссия по депутатской этике) либо в целях предварительного рассмотрения проектов правовых актов, принимаемых представительным органом, и работы над данными проектами. В последнем случае постоянная комиссия является органом, аналогичным комитету Государственной Думы. Временные комиссии создаются для решения чрезвычайных вопросов.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Не исключено также формирование коллегиального руководящего органа - президиума представительного органа.

Депутаты вправе создавать различные депутатские объединения.

Фракциями, как правило, именуются депутатские объединения, созданные депутатами, принадлежащими к одной партии, общественной организации или исповедующими схожие политические взгляды.

Депутатские группы - это объединения депутатов по каким-либо иным критериям: по территориальной принадлежности, по принадлежности к той или иной профессии и т. д.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа му­ниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

Статус депутата представительного органа местного самоуправления

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования в интервале от двух до пяти лет.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

На постоянной основе могут работать не более 10 % депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, то 1 депутат.В случае если депутат осуществляет свои полномочия на постоянной основе, он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

На местном уровне также как и на федеральном существует институт депутатского иммунитета.

Статус членов иных выборных органов местного самоуправления аналогичен статусу депутата представительного органа местного самоуправления.

Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного само­управления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий и отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправ­ления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимае­мого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбле­ния, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Должность главы является обязательной для всех без исключения муниципальных образований. Глава муниципального образования - это родовое понятие для обозначения высшего должностного лица муниципального образования или обобщенное наименование трех разных типов должностей в зависимости от модели местного самоуправления.

1. Глава муниципального образования - «глава местной администрации». В этом случае глава муниципального образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании. Глава муниципального образования издает в пределах своих полномочий правовые акты.

2. Глава муниципального образования - «председатель представительного органа муниципального образования». Глава муниципального образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом муниципального образования из своего состава и по должности является председателем представительного органа муниципального образования. Правом издавать правовые акты в данном случае глава муниципального образования не обладает, поскольку представительный орган является коллегиальным, а значит, издание актов - прерогатива органа в целом, а не его председателя.

3. Глава муниципального образования - «председатель представительного органа муниципального образования - глава местной администрации». Данный вариант возможен только в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации.

Собственные полномочия главы муниципального образования весьма скромны.

Полномочия «главы муниципального образования-главы местной администрации» - существенно шире.

Согласно ст. 36 указанного Закона глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может, одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального рай­она, и из депутатов представительных органов этих поселений исполняет полномочия его председателя.

Ограничения на совмещение главой муниципального образования исполнения указанных выше полномочий не распространяются на органы местного самоуправления сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен:

Населению и

Представительному органу муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

Местная администрация

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает необходимость включения в структуру органов местного самоуправления исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и определяет его наименование - местная администрация.

Местная администрация обладает правами юридического лица.

Глава местной администрации руководит местной администрацией на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам кон­курса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

Представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий кон­тракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

Высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации;

Главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Федерации.

Иные органы и должностные лица местного самоуправления

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Таким образом, контрольный орган может создаваться в двух основных формах:

Самостоятельный орган финансового контроля (если он формируется на муниципальных выборах)

Орган «парламентского» контроля за бюджетно-финансовой сферой, аналогичного Счетной палате на федеральном уровне.

Конституционное право населения муниципального образования самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления дает возможность предусматривать в данной структуре иных (помимо тех, которые формируются в соответствии с требованиями закона) органов и должностных лиц местного самоуправления.

Контрольный орган совмещает в себе функции административного межведомственного контроля и функции общественного контроля. Об этом, в частности, говорит тот факт, что результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Согласно Федеральному закону структура органов местного самоуправления может включать контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.), который образуется в целях контроля за:

а) исполнением местного бюджета;

б) соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении;

в) соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

По требованию контрольного органа органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

В соответствии с уставом муниципального образования могут быть сформированы и иные органы местного самоуправления.

Помимо главы муниципального образования - высшего должностного лица - уставом муниципального образования могут быть предусмотрены иные должностные лица местного самоуправления:

а) выборные (избираемые на муниципальных выборах)

б) замещающие муниципальную должность путем заключения контракта (трудового договора).

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) предусмотрена возможность введения должности главы местной администрации - лица, назначаемого на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Введение данной должности необходимо в случае, если глава муниципального образования в соответствии с уставом муници­пального образования является председателем представительного орга­на муниципального образования и не может одновременно возглавлять местную администрацию, (исключение делается для сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образова­ния, исполняющим одновременно полномочия председателя представительного органа муниципального образования).

Особый статус имеет избирательная комиссия муниципального образования, которая в соответствии с законодательством организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голо­сования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом местного самоуправления на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов.

Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее 72 от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений:

а) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

б) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Избирательная комиссия муниципального образования согласно Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не относится к числу органов местного самоуправления: она формируется представительным органом муниципального образования в порядке, устанавливаемым федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации, а также уставом муниципального образования. Однако данная комиссия не наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (что характерно для органов местного самоуправления). Поэтому она не входит в структуру органов местного самоуправления, являясь муниципальным органом.