Раздел i. основы местного самуправления

Термин «конституционные основы» применительно к характеристике регулирования федеральной конституцией различных общественных отношений достаточно активно используется в современной юридической литературе2. Предметом анализа при этом являются нормы Конституции Российской Федерации, их системное изложение в основном законе общества и государства. Для определения структуры конституционных основ законотворческой деятельности субъектов РФ важно понять, что в настоящее время включает в себя термин «законодательство» применительно к региональному правотворчеству, каким образом конституционные нормы способствуют формированию системы регионального законодательства. В этой связи важно определить объем и формы законодательной деятельности субъектов федерации, а учитывая специфику исследования, выделить отличительные свойства регионального избирательного законодательства и установить понятие и пределы компетенции субъектов РФ применительно к данному предмету исследования.

Становление новой российской государственности, совершенствование федеративных отношений вызвали к жизни качественно новое по содержанию явление - региональное правотворчество. Необходимым формально- юридическим условием для признания за субъектами федерации права на собственное правовое регулирование является закрепление такового в Конституции РФ 1993 года.

В соответствии с действующей Конституцией РФ сегодня формируется новая правовая система3, одним из важных элементов которой является региональное законодательство. Как отмечает IO.A. Тихомиров, устройство правовой системы в федеративном государстве подчинено целям и задачам федерация. Естественно, что правовая система в таком государстве - это целостный нормативный правовой массив, развивающийся на основе общих, единых для федерации и субъектов принципах. В России не может идти речь о наличии нескольких правовых систем. Правовая система одна, и формируется она на основе общих принципов4.

Струю-ура российской правовой системы образуется, прежде всего, системой права и системой законодательства5. Система права, в свою очередь, выступает в качестве одного из важнейших факторов, определяющих построение и развитие системы законодательства. Система законодательства является внешним выражением системы права.

законодательство, имеет актуальное законодательство, а следовательно,

Развивающееся активными темпами региональное посвященное институтам непосредственной демократии, значение. От того, насколько качественным будет это зависит единство правового пространства государства, будущее России.

Представляется, что единство избирательного законодательства не следует отождествлять с полным сходством, совпадением федерального и регионального избирательного законодательства. Федеральное избирательное законодательство призвано создать незыблемую юридическую базу для реализации на всей территории гарантированного Конституцией Российской Федерации права избирать и быть избранным, а региональное законодательство позволяет произвести необходимую дифференциацию правового регулирования с учетом специфики того или иного субъекта федерации, повысить уровень защищенности населения, восполнить пробелы в федеральном законодательстве.

Полное тождество избирательных законов, принимаемых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, ведет к ограничению гарантированного Конституцией Российской Федерации (пункт 2 статьи 5) права субъектов федерации на формирование собственного законодательства.

Следовательно, учитывая двухуровневую систему законодательства, существующую в России, целесообразно вести речь о цельности российского избирательного законодательства, его неразрывности. Другими словами, можно сказать, что избирательное законодательство должно обладать внутренним единством, организованностью, представлять единое целое, которое основывается на трех постулатах: приоритете федерального законодательства, повышении качественного уровня федерального и регионального избирательного законодательства и ликвидации имеющихся в нем юридических коллизий. В этом отношении важное значение в деле обеспечения единства имеет совершенствование законодательства.

Ог единства избирательного законодательства следует отличать его унификацию. В литературе имеется точка зрения о необходимости унификации избирательного законодательства как федерального, так и регионального уровня1. Суть унификации видится в единообразном регулировании сходных, однородных правоотношений, избирательных действий - таких, как: сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов, инициатива проведения референдума, оценка подписных листов, условия регистрации кандидатов, порядок проведения предвыборной агитации и другие. Однако при этом нельзя забывать о том, что Россия является федеративным государством, и субъекты в регулировании избирательных отношений наделяются определенной компетенцией.

Современная правовая ситуация в России характеризуется тем, что в теории права отсутствует четкое определение понятия законодательства как на федеральном уровне, так и на региональном. Законодательство - специальный юридический термин, призванный точно и недвусмысленно отражать содержание отображаемого им понятия. Однако сложившаяся неопределенность в вопросе содержания данного понятия позволяет по- разному определять категорию «законодательство» как в науке, так и на практике.

На фоне отсутствия единой концепции в понимании законодательства заслуживает внимания работа А.А. Белкина «О категории законодательства»6. Рассматривая историю вопроса, А.А. Белкин отмечает, что ранее, в советской теории и практике законодательство охватывало всю систему нормативных правовых актов, включая Конституцию, законы, указы Президиума Верховного Совета, постановления Совета Министров7. Следовательно, при функционировании командно-административной системы руководствовались широким пониманием законодательства как совокупности законов и подзаконных актов.8

В свете того, что в литературе подчеркивается известное сходство советского права с романской системой9, это не очень ясно, поскольку особенностью романо-германской системы, как известно, является то, что в качестве главного источника выступает закон10. Поэтому, как отмечает тот же Р. Давид, при близком рассмотрении, выясняется различное отношение в странах романо-германской системы и в советском праве к значению термина «закон»11. В первом случае закон выступает в качестве наиболее ясного и удобного способа выражения норм права, а во втором - первенство закона связано с тем, что в нем видят наиболее естественный способ создания права, которое при этом отождествляется с волей правящих.

Сегодня же, по наблюдению А.А. Белкина, в отношении законодательства конкурируют два основных значения. Первое подразумевает систему нормативных правовых актов, в которую в странах романо-германской правовой системы входят Конституция, конституционные законы и законы. Во втором значении законодательство в Российской Федерации охватывает Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также указы Президента РФ12.

Помимо этого, проанализировав имеющиеся точки зрения и содержание некоторых правовых актов, соискатель полагает возможным выделить еще несколько подходов к пониманию термина «законодательство». Законодательство понимается как совокупность всех нормативных актов высших органов законодательной власти или как совокупность нормативных актов высшего законодательного органа, Президента РФ и Правительства РФ13. Следовательно, если брать за основу объем законодательства, целесообразно вести речь о двух различных подходах к его пониманию - в узком и в широком аспектах.

Вопрос заключается в том, насколько целесообразно включение актов Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти в систему законодательства РФ. Ю.К. Толстой выход из создавшейся ситуации видит в том, чтобы в качестве собирательного, охватывающего все акты понятия использовать словосочетание «система правовых актов»14. При этом А.А. Белкин находит его предложение «соблазнительным». Конечно, роль иных актов помимо законов (это относится и к указам Президента и постановлениям Правительства) в формировании нормативно-правовой системы велика, однако основной задачей правовой реформы, в первую очередь, является поднятие на должную высоту именно закона. Понимание законодательства как системы законов - вот к чему должна стремиться юридическая наука и практика. У данной концепции много сторонников: Ю.А. Тихомиров, который предлагает отказаться от широкой трактовки законодательства и рассматривать его в более узком смысле - как упорядоченную совокупность собственно законов15, уже упомянутые Ю.К. Толстой. А.А Белкин, а также С.М. Бекетова4, Е.В. Колесников5 и др. Но так или иначе, сторонники узкого понимания законодательства отдают отчет в том, что в ближайшее время избавиться от широкого понимания законодательства практически невозможно. Переход к однозначному толкованию термина «законодательство» - от «широкого» к «узкому» - должен быть постепенным.

Особо необходимо остановиться на содержании федерального избирательного законодательства. На практике сформировалось широкое понимание этой дефиниции. Статья 11 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что законодательство о выборах составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации. Как видим, при определении данной категории также используется широкое понимание законодательства, что в контексте изложенного выше представляется не совсем правильным.

Проблемы, связанные с неоднозначным пониманием законодательства, в полной мере относятся и к региональному законодательству. Предоставив субъектам федерации право на собственное правовое регулирование, Конституция РФ не конкретизировала понятие системы законодательства субъекта. В этой связи, одна из задач данного исследования - определить понятие и объем регионального законодательства и, в первую очередь, определиться с терминологией в этом вопросе.

В науке нет единого мнения, какая дефиниция представляется наиболее удачной: региональное законодательство или законодательство субъектов РФ.

Решая обозначенную проблему, В.В. Гошуляк полагает, что термин «региональное законодательство» не совсем удачный16. В основе аргументации при этом лежит сугубо территориальный подход. Поскольку под регионом понимается часть территории России, обладающая общностью природных социально-экономических, национально-культурных и иных условий, регион может совпадать с границами территории субъекта РФ, а может объединять территории нескольких субъектов федерации. Отсюда можно сделать вывод, что на территории таких регионов РФ действует законодательство нескольких субъектов федерации, а не региона. Однако в литературе существует также мнение, что субъект федерации и регион - это равнозначные понятия17. Кроме того, этот же территориальный подход позволяет использовать термин «региональное законодательство» без опасения, что какой-либо субъект федерации не попадет в данный перечень. Действительно, термин «законодательство субъекта» является более точным, однако в практических условиях использование термина «региональное законодательство» является наиболее приемлемым18. Кроме того, ведя речь о региональном законодательстве, диссертант, прежде всего, подразумевает некую совокупность правовых актов «второго уровня» - субъектов РФ, без деления на отдельные группы - республики, края, области и др.19 Применительно же к законодательству конкретного субъекта региональное законодательство как бы обретает имя: «законодательство Читинской области», «законодательство Республики Адыгея» и т.д. В связи с этим, можно считать, что термин «региональное законодательство» является синонимом термина «законодательство субъекта»4.

Определившись с понятием рассматриваемого явления, необходимо ответить и на главный вопрос: что следует понимать под региональным законодательством? Как уже было сказано выше, единства в науке и практике не существует. Проанализировав содержание конституций и уставов субъектов федерации, автор обнаружил следующее.

Практически все республиканские конституции, за исключением конституции республики Марий Эл20, упоминают термин «законодательство» применительно к совокупности принимаемых нормативных правовых актов на своей территории. В некоторых конституциях даже имеется понятие собственной правовой системы (конституции Кабардино-Балкарии, Адыгеи).21 В Конституции Республики Алтай имеются соответствующие нормы, посвященные системе законодательства, 7 глава которой так и называется «Законодательство Республики Алтай»22. Согласно статьи 89 Конституции Республики Алтай, правовую основу Республики Алтай; помимо актов федерального уровня, составляют: конституция Республики Алтай; законы Республики Алтай; постановления Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай; указы Главы Республики Алтай, носящие нормативный правовой характер; постановления Правительства Республики Алтай, имеющие нормативное правовое значение23.

Такова ситуация в законодательстве республик. Что же касается законодательства всех остальных субъектов, то необходимо отдать должное уставам краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - в них аналогичная проблема решается более предметно. Вопрос о включении и конкретизации понятия «законодательство» в уставах решается по-разному: в одних понятие законодательства определяется достаточно четко, в других - только подразумевается. Особого внимания заслуживают те уставы, где речь идет о нормативно-правовой системе. Остановимся подробнее на рассмотрении интересующих нас положений некоторых уставов.

I. В уставе Краснодарского края имеется раздел «Законодательство края», часть 2 статьи 62 которого определяет, что в систему законодательства края входят: устав, законы, постановления, принимаемые Законодательным Собранием края, постановления, принимаемые Главой администрации (губернатором), иные нормативные правовые акты (регламенты, положения, постановления Правительства края и др.)24- Из содержания статей 30-42 Устава Астраханской области следует, что законодательство области составляют устав, законы, постановления Главы администрации Астраханской области25.

Статья 46 главы 6 Устава Кировской области «Законодательство» определяет областное законодательство как совокупность устава и законов области26. В уставе Новосибирской области также определяется понятие «Законодательство области», систему которого, согласно статье 64 главы 9, составляют нормативные правовые акты области: Устав, законы, постановления Главы администрации Новосибирской области, постановления администрации Новосибирской области, постановления Новосибирского областного Совета депутатов, постановления глав территориальных администраций, решения территориальных Советов депутатов, нормативные правовые акты органов местного самоуправления27.

Рассмотренный материал позволяет сделать некоторые выводы: -

данные субъекты федерации четко знают, какую систему законодательства они создают; -

если в Уставе Кировской области система законодательства понимается в узком смысле, то во всех остальных - в широком, при различных вариантах. Самое широкое понимание законодательства присуще, конечно же, уставу Краснодарского края, в котором даже не присутствует разграничение нормативных и ненормативных актов. 2.

В уставах второй группы законодатель, как правило, ограничивается расплывчатой формулировкой: устав, законы и иные нормативные правовые акты, причем безотносительно к пониманию законодательства (уставы Хабаровского края, Алтайского края, Кемеровской области и др.)28- 3.

Отдельно хотелось бы остановится на уставах Московской, Читинской, Ульяновской областей и Уставе Еврейской автономной области. Для уставов Московской и Читинской областей характерно выделение правовой системы субъекта (глава 3.3 Устава Московской области и глава XI Устава Читинской области)29.

Так, в Московской области к правовой системе относятся: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, нормативные правовые акты Московской области и муниципальных образований Московской области (часть 1 статьи 32)30. К нормативным правовым актам Московской области относятся: устав, законы, договоры Московской области, постановления губернатора, имеющие нормативный характер, постановления Правительства Московской области, имеющие нормативный характер, иные нормативные правовые акты Московской области (часть 2 статьи 32)31.

В Читинской области в правовую систему входят: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты по предметам ведения РФ и совместного ведения

РФ и субъектов РФ, Устав области, законы и иные нормативные правовые акты области (часть 1 статьи 71)32. В свою очередь, в систему правовых актов области входят: устав, законы, иные акты как нормативного, так и ненормативного характера.

В уставах Ульяновской области и Еврейской автономной области нет глав, посвященных системе законодательства, но присутствуют главы о нормативно-правовой системе субъектов (глава 3 Устава Ульяновской области и глава 7 Устава Еврейской автономной области) и при этом подчеркивается, что нормативно-правовая система субъекта является частью нормативно- правовой системы РФ33.

Все вышеизложенное позволяет рассуждать следующим образом: 1.

Одни субъекты этой группы настаивают на собственной правовой системе (при этом, не оговариваясь, что данная правовая система входит в правовую систему РФ). Другие последовательно проводят идею нормативно- правовой системы, которая является составляющей частью нормативно- правовой системы Российской Федерации. 2.

Как уже было определено выше, правовая система в нашем государстве - единая. Вести речь о нескольких правовых системах, а в случае с Россией их получается 90, невозможно. Более корректно будет определять совокупность правовых актов субъектов федерации как подсистему правовой системы РФ. По всей видимости, некоторые субъекты федерации решили пойти именно по такому пути, предусмотрев нормативно-правовую систему как составляющую нормативной правовой системы Российской Федерации.

Очевидно, что единого понимания законодательства в законодательной практике у субъектов федерации нет, и в первую очередь, это обусловлено отсутствием четкой концептуальной позиции в теории.

Для достижения необходимого понимания в вопросе; что есть региональное законодательство, диссертант обратился к трудам ученых- конституционалистов, к сформулированным ими концепциям34. Как отмечалось выше, традиционно в науке законодательство принято рассматривать в узком и в широком смысле.

Определение регионального законодательства в узком смысле позволяет включать в его систему только законы (конституции, уставы, законы о внесении изменений и дополнений в конституции (уставы), конституционные законы, кодексы, текущие законы).

Определение регионального законодательства в широком смысле допускает включение в его систему помимо законов иные правовые акты. В вопросе: что значит «иные правовые акгы», единства, так же как и на федеральном уровне, нет.

A.M. Цалиев в содержание регионального законодательства включает акгы высших законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов федерации (хотя при этом полагает, что рассматривает законодательство в узком смысле)35. В.А. Миронов и А.Ф. Виноградов под данной категорией предлагают понимать законы, постановления нормативного характера законодательных органов, правовые акты нормативного характера Президента, Главы администрации (Губернатора), администрации (высшего органа исполнительной власти)36.

Сторонники узкого понимания категории «законодательство» в субъекте Российской Федерации полагают, что для определения правильных подходов к данной проблеме необходимо выделить в виде основного ориентира категорию «закон» как основополагающего элемента строительного материала новой правовой системы37. Хотя позиция законодателя, выраженная в статье 5 Конституции РФ, не совсем понятна, представляется, что в условиях построения новой правовой системы закону должно отводиться особое место. По верному замечанию С.М. Бекетовой, «иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти, не могут выступать элементами категории закон»38. Закон обладает высшей юридической силой, а все иные правовые акты принимаются в его исполнение. Сторонники широкого понимания законодательства в обоснование своих суждений, как правило, аргументов не приводят. При этом группу «иных правовых актов», включаемую в понятие законодательства, образуют либо все виды нормативных актов, издаваемых региональными органами государственной власти, либо только нормативные акты так называемого общего значения, т.е. не являющиеся ведомственными. Представляется, что при определении понятия законодательства каждого субъекта федерации важно помнить, что существует собственно законодательная деятельность и административное (подзаконное) нормотворчество. В связи с этим нельзя не остановиться на вопросах, регулирование которых возможно только в форме закона. Это: определение порядка формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления; вопросы государственного управления (утверждение программ социально-экономического развития, установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта, утверждение схемы управления субъектом, утверждение порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов и др.); вопросы организации деятельности органов государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления (в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации; установление порядка назначения и проведения референдума; вопросы административно-территориального устройства и иные вопросы39. Перечисленные вопросы являются важными и социально значимыми для каждого субъекта федерации и в силу этого нуждаются в законодательном регулировании.

Региональный закон можно определить как акт, обладающий высшей юридической силой в системе законодательства субъекта федерации, принятый в порядке установленной процедуры представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта федерации по вопросам его компетенции, или решение, имеющее силу закона в результате его принятия в установленном порядке на референдуме.

Структура и содержание принимаемых законов позволяют выделить десять тематических групп, отражающих приоритеты законодательной деятельности в регионах: основы конституционного строя, законодательство по хозяйственной деятельности, законодательство о финансах и кредите, законодательство по вопросам социальной политики, законодательство о торговле, общественном питании и бытовом обслуживании, жилищное законодательство, законодательство по вопросам культурной политики, об охране природы и пользования природными ресурсами, об административных правонарушениях, о межрегиональных и международных отношениях и внешнеэкономической деятельности40.

Анализируя структуру законодательства субъектов федерации по тематическим группам, В.Б. Исаков сделал вывод, что первоочередным приоритетом законодательной деятельности субъектов являются вопросы хозяйственной деятельности, затем (в порядке снижения количества принимаемых актов в том или ином направлении) - законодательство о финансах и кредите и лишь на третьем месте - вопросы конституционного законодательства41.

Если же обратиться к опыту конкретных регионов, то на примере Ленинградской области можно убедиться в следующем: большинство законов было принято в финансово-налоговой сфере (67), примерно столько же - в административно-управленческой сфере (62), а меньше всего - в социальной сфере (6), в области экологии (3), в сфере международных отношений (З)42. В Новосибирской области, по данным А.П. Сычева, больше всего законов тоже принято в финансово-хозяйственной сфере43.

Очевидно, что общероссийские показатели подтверждаются региональными: законы финансово-налоговой сферы (хозяйственные законы) преобладают над столь необходимыми законами социальными.

Поскольку речь идет о системе регионального законодательства федерации, необходимо разобраться с видами законов, которые принимаются в субъектах федерации.

Взяв за основу критерии классификации, предложенные Ю.А. Тихомировым44, региональные законы можно классифицировать: 1)

по форме.

Кроме того, приходится констатировать, что российская действительность настоятельно диктует необходимость теоретического осмысления еще одного критерия: в зависимости от способа принятия регионального закона.

Содержание, как известно, предопределяет юридическую силу законов, в зависимости от которой все законы, принимаемые в субъектах федерации, можно классифицировать на конституции, конституционные законы, законы о внесении изменений и дополнений в конституцию и обычные законы - в республиках; уставы, законы о внесении изменений и дополнений в уставы и обычные законы - в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах. Конституции и уставы являются основными элементами системы законодательства субъектов федерации. Это - правовая база, фундамент, определяющий как характеристику остальных элементов системы, так и принципы их связей между собой и основными элементами - конституциями и уставами45. Очевидно, что региональную систему законодательства характеризует разнообразие форм принимаемых законов.

Как указывает Ю.А. Тихомиров, понятие формы закона преследует две основные цели46. Первая заключается в раскрытии своеобразной внешней формы закона, для которой характерно видовое обозначение акта, та или иная форма регулирования, порядок действия и т.п. Вторая позволяет выявить такие элементы внутренней стороны формы закона, как его наименование, структура и построение частей, способы изложения нормативного материала и т.н. Обратившись к рассмотрению региональных законов в обозначенных целях, автор отмечает следующее.

Термины «конституция» и «устав» применительно к региональному законодательству ассоциируются с понятием «основного закона». Как показывает практика, конституции республик и многие уставы всех остальных субъектов федерации называются основными законами (Устав - Основной закон Читинской области47). Конституции и уставы субъектов имеют определенную сферу действия - территориальные границы субъектов. Они воспроизводят основополагающие принципы конституционного строя, сформированные в федеральной Конституции (практически во всех основных законах республик первый раздел называется «Основы конституционного строя», за исключением Конституции Республики Калмыкия48, Конституции Республики Карелия, где первая глава называется «Общие положения». Конституции всех республик (за исключением Конституции Республики Калмыкия) и уставы имеют внутреннюю структуру. Текст делится на разделы и главы, либо только на разделы или только на главы, которые в свою очередь делятся на статьи. Степное Уложение Республики Калмыкия представляет единый текст, в котором выделены только статьи.

Продолжая рассмотрение правовой природы конституций и уставов субъектов федерации, необходимо остановиться на вопросе равнозначности этих правовых актов. В литературе присутствуют различные точки зрения - от отрицания равнозначности до полного ее признания. Остановимся на рассмотрении некоторых из них подробнее.

По мнению Е.В. Колесникова, в конституционных нормах в большей степени, чем в уставных, выражаются исторические, национально- политические особенности национально-государственного типа субъектов федерации49. Он признает, что конституция - это наибольший по юридической силе акт государства, а его официальное наименование лишний раз подчеркивает государственную природу данного субъекта федерации и се место в системе республиканского законодательства, и делает соответствующий вывод: предмет конституционного регулирования более широк и значителен, чем у устава. Последний а кг присущ субъектам Российской Федерации, не являющимися государствами. С мнением Е.В. Колесникова солидарна И.Л. Умнова, которая обращает внимание на тот факт, что в мировой практике принятие уставов (хартий) традиционно закрепляется за территориями местного самоуправления. Поэтому, предоставление такого права субъектам федерации (не республикам) позволяет предположить различия между конституциями и уставами субъектов федерации по их природе, хотя таких различий, исходя из принципа равноправия субъектов федерации, не должно быть50.

М.С. Салнков, напротив, считает, что различия в названиях учредительных документов РФ никоим образом не отражают внутренних различий таких актов, однако создает дополнительный аргумент в обосновании позиций некоей исключительности одного вида субъектов - российских республик. По своей юридической природе и конституции республик, и уставы иных субъектов играют одинаковую роль - установление статуса субъекта РФ51. Его поддерживают авторы учебника «Конституционное право России», которые утверждают, что конституции и уставы - равнозначные юридические документы учредительного характера, регламентирующие схожие общественные отношения52.

Л.Я. Жученко отмечает, что документы эти «особого рода, чья юридическая природа и содержание определяются, прежде всего, особенностями конституционно-правового статуса соответствующего субъекта федерации»53.

Действительно, отрицать присутствие формальных различий между конституциями и уставами нельзя. Как нельзя отрицать и того, что предопределены они действующей Конституцией РФ. Именно она предоставила право принятия конституций республикам, а уставов - краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам (часть вторая статьи 5 Конституции РФ). Нормами Конституции установлено, что статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, а статус края, области и других субъектов федерации - Конституцией РФ и уставами, принимаемыми законодательными (представительными) органами власти соответствующего субъекта РФ (части первая и вторая статьи 66 Конституции РФ). В развитие конституционных положений Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепил и детализировал порядок принятия основных законов в субъектах: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимает конституцию и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта РФ и принимает устав субъекта РФ и поправки к нему (пункт «а» части первой статьи 5)54. Иными словами, республики имеют право выбрать способ принятия конституции и поправок к ней, а все остальные субъекты - нет.

В конституциях республик можно выделить три основных способа принятия конституций и поправок: а) высшим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта (пункт 1 статьи 75 Конституции Республики Татарстан55); б) референдумом (статья 118 Конституции Мордовия56); в) Конституционным Собранием (часть 1 статьи 108 Конституции Марий-Эл57).

Подводя итог вышесказанному, можно сказать, что существенных отличий между конституциями и уставами нет. Им свойственна высшая юридическая сила* которой они обладают в пределах соответствующей территории в отношении нормативных актов, принимаемых субъектами федерации58. Вместе с тем, необходимо заметить, что для избежания каких-либо недоразумений по данному вопросу, целесообразно пересмотреть положения Конституции РФ. М.С. Саликов, в связи с этим, предлагает отойти от понятий «конституция» и «устав», а обратиться к общеродовому названию, отражающему их суть - основной закон субъекта РФ59.

Законы субъектов федерации

Региональные законы бывают следующих видов: законы о внссснии изменений и дополнений в основные законы, конституционные республиканские законы, кодексы и обычные законы. Остановимся подробнее на некоторых особенностях этих региональных актов.

В ряде республик (Адыгея, Тыва, Саха (Якутия) и других) предусматривается принятие конституционных законов. О существовании подобного вида законов известно достаточно давно60. В советском законодательстве им отводилось особое место, с понятием конституционного закона ассоциировалось понятие законов, которыми вносились изменения и дополнения в основной закон - Конституцию, а также сама Конституция. Кроме того, в литературе советского периода встречается такое мнение, что к конституционным законам более всего по своей природе приближены Основы законодательства61.

С принятием Конституции РФ 1993 года в теорию права прочно вошел новый термин «Федеральный конституционный закон», который является «своего рода органическим законом, развивающим наиболее важные положения Конституции»62. Поскольку Конституция РФ не регламентирует формы законодательных актов, которые принимает субъект федерации по вопросам, отнесенным к его ведению и совместному ведению с федерацией, то субъекты-республики, по всей вероятности, ориентируясь на федеральный конституционный закон, предусмотрели принятие своих конституционных законов.

Анализ законодательства республик не позволяет однозначно определить содержание и предмет регулирования конституционных законов. Кроме того, не во всех республиках предусматривается принятие подобного вида правового акта. Обратимся к конкретным положениям конституций некоторых республик.

В Конституции республики Саха (Якутия) предусматривается возможность принятия конституционных законов, которые принимаются (пункт 3 статьи 62) большинством не менее двух третей голосов от общего числа народных депутатов63. И далее, в тексте конституции определяются вопросы, которые регулируются подобным правовым актом. Это: организация и деятельность Государственного Собрания (Ил Тумэн) (пункт 3 статьи 55); порядок принятия Конституции Республики Саха (Якутия) (пункт 2 статьи 123) и другие. В Конституции Республики Тыва также предусматривается возможность принятия конституционных законов (часть 1 статьи 105) для регулирования вопросов, связанных с установлением статуса Председателя Правительства Республики Тыва (пункт 5 статьи 110), определением порядка формирования и деятельности Правительства Республики Тыва (часть 7 статьи 113), определения полномочий, порядка формирования и деятельности Конституционного Суда Республики Тыва (пункт 5 статьи 119)64.

Возникает вполне закономерный вопрос: тождественны ли республиканские конституционные законы и законы о внесении изменений и дополнений в конституции республик? И возможно ли считать конституционными законы всех республик, которыми вносятся поправки в действующие конституции республик, даже если в тексте самих конституций такой вид законодательного акта не упоминается? Представляется, что нет, и вот почему.

Как известно, конституции республик и поправки к ним принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (часть 1 статьи 7 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»)65. Данное правило за редким исключением соблюдается (в статье 118 Конституции Мордовия закрепляется, что изменения в основной закон вносятся большинством не менее трех четверги голосов)66.

Процедура изменения конституций предусматривается во всех республиках, а вот принятие конституционных законов - нет. Анализ конституций республик свидетельствует о том, что конституционные законы принимаются по самым разнообразным вопросам, но только не по вопросу изменения основного закона. Конечно же, законы о внесении изменений и дополнений в конституции республик не являются обычными законами, но и сравнивать их с конституционными тоже неверно.

Еще одной структурной разновидностью региональных законодательных актов является кодекс. Необходимо отмстить, что в литературе практически не встречается положительное отношение к подобному виду законов в субъекте РФ67. Как известно, наименование «кодекс» применяется чаще всего для целостной регламентации отрасли права, комплексного законодательного регулирования общественных отношений в отдельной области, для регулирования отношений, в которых участвуют в качестве субъекта преимущественно граждане. Иными словами, это акт сводного характера, обеспечивающий единообразное и системное правовое регулирование.

Если взять за основу характеристики данного законодательного акта его структурное построение, то можно сказать, что кодекс отличается сложной структурированной системой, где нормативные понятия, принципы и предписания отдельных правовых институтов объединяются в системы, главы, разделы, подразделы, части68. Ю.Л. Тихомиров и Е.А. Юртасва выделяют особенности, присущие кодексу: 1.

Кодекс служит своего рода обобщенной нормативной базой для законов и иных актов в соответствующей отрасли права, нельзя допускать отступлений от его положений, заменять или «дробить» их; 2.

Кодекс обладает юридическим приоритетом при регулировании общественных отношений с помощью норм других отраслей.

Насколько же оправдывает себя принятие кодексов в субъектах федерации (в Башкортостане, например, принято 15 кодексов, принимаются они и в других субъектах федерации - Свердловской, Воронежской областях, Алтайском крас и др.), является ли подобный вид систематизации правовых норм целесообразным, особенно в современных условиях?

Отношение к принятию кодексов в субъектах федерации неоднозначное. Во многих субъектах ни разу не обращались к подобной форме правового регулирования, а в республике Башкортостан, например, кодексу отводится особое место среди правовых актов, даже по отношению к закону (часть 2 статьи 88 Конституции республики Башкортостан). Поскольку субъекты федерации, как уже говорилось выше, самостоятельны в выборе формы законодательных актов, которые принимает субъект федерации по вопросам, отнесенным к его ведению, то субъект правомочен выбирать самостоятельно форму законодательного акта с учетом степени обобщенности его норм. В связи с этим, нет оснований ограничивать субъекты в этом праве. Но и здесь, как считают Ю.А. Тихомиров и Е.А. Юртаева, вряд ли оправдано использование наименование «кодекс» для акта, который ни по содержанию, ни по уровню законодательного обобщения не может претендовать на такую форму69. Л вот принятие региональных кодексов ио предметам совместного ведения с федерацией на базе уже принятого одноименного акта федерации, вызывает негативную реакцию, поскольку затрудняет развитие федерального законодательства и законодательства субъектов как единой системы70.

С ними солидарен В.В. Сорокин, который называет ситуацию с принятием кодексов в субъектах «не вполне нормальной»3. По его мнению, это своего рода «правовая инфляция», еще более запутывающая правовое регулирование, переходных процессов и не имеющая ничего общего с упорядочением нормативно-правового материала. Более лояльно к возможности принятия кодексов относится Е.В. Колесников, который полагает, что на региональном уровне для регламентации конституционных и смежных отношений вполне допустимо использовать подобную форму, но при соблюдении ряда условий:

а) выработки критериев для подобного правотворческого решения;

б) недопустимости принятия кодексов иными, помимо представительных, органами государственной власти;

в) кодекс, принятый по предметам совместного ведения, должен действовать только до издания федерального закона1.

Обобщая сказанное, можно сделать следующий вывод: необходимо признать возможность принятия кодексов, как одного из видов региональных законодательных актов, но только по предметам ведения субъектов и по мере накопления нормативного материала, т.е. на перспективу. Представляется, что субъектам федерации не стоит спешить с принятием кодифицированных актов, достаточно ограничиться изданием обычных тематических законов.

Основной массив законодательства субъектов составляют так называемые обычные законы, то есть законы, которые принимаются в порядке обычной законодательной процедуры.

Таким образом, проведенный анализ позволяет констатировать, что в субъектах Российской Федерации формируются собственные системы законодательства, которые важно определять как совокупность только законодательных актов. В своей работе автор придерживается узкого понимания законодательства, в том числе и регионального, поскольку уверен в юридической значимости закона и считает, что принцип верховенства закона должен стать главным ориентиром в правовой системе. Однако проблема отсутствия четкого и единого понимания законодательства является далеко не единственной. Конституция РФ, призванная регулировать особо значимые общественные отношения, не определяет по многим вопросам четких конституционных ориентиров, что в немалой степени способствует разрастанию несовершенного законодательного массива в субъектах федерации. Как известно, главная цель защиты российского федерализма - не допустить трансформации федеративных отношений в конфедеративные, а это вполне возможно в силу возникающих несоответствий и противоречий между Конституцией РФ и федеральным законодательством с одной стороны, и региональным законодательством - с другой. Совершенствование законодательства субъектов федерации на основе обеспечения приоритета федерального законодательства является одним из направлений защиты российского федерализма71. Отмеченная характеристика законодательства субъектов РФ в полной мере касается и регионального избирательного законодательства.

Михаил Федорович Казанцев

доктор юридических наук, заведующий отделом права Института философии и права УрО РАН г. Екатеринбург. E-mail: [email protected]

РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАВОТВОРЧЕСТВО В РОССИИ: ОСНОВНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ И ЮРИДИЧЕСКИЕ СВОЙСТВА1

В статье рассмотрены признаки и состав законодательства, сформулировано определение регионального законодательства. Приведены дополнительные аргументы в пользу понимания законодательства как совокупности всех нормативных правовых актов, а не только законов. Впервые в юридической науке предложена классификация законов в зависимости от их характера. В рамках этой классификации законы подразделены на первичные законы (в том числе на бессрочные законы, срочные законы, оперативные законы) и вторичные законы (в том числе на законы о введении в действие, изменении и отмене законов, законы о приостановлении, возобновлении или продлении действия законов). Дано определение регионального правотворчества, выявлены его принципы. Предложены определение правотворческих органов субъектов Российской Федерации и их классификация. Показано место регионального законодательства в нормативно-правовой системе Российской Федерации. Рассмотрено соотношение регионального и федерального законодательства.

Ключевые слова: региональное законодательство, региональное правотворчество, первичный закон, вторичный закон, бессрочный закон, срочный закон, оперативный закон, принципы правотворчества, субъект законодательной деятельности, правотворческий орган.

Законодательство касается каждого человека, сопровождая его всю жизнь. И каждый человек понимает это. Но мало кто задумывается, как устроено законодательство, как оно работает. Между тем, законодательство - сложнейшая политико-правовая система, которая находится в многообразных связях с другими социальными институтами. Законодательство как живой организм зарождается, развивается, претерпевает кризисы и революционные потрясения. Последнее из потрясений произошло в начале 90-х гг. прошлого века вместе с распадом Советского

1 Статья подготовлена при поддержке проекта УрО РАН № 12-С-6-1003 и проекта партнерских фундаментальных исследований Президиума СО РАН (конкурс Б) № 26 (совместный проект Института философии и права УрО РАН и Института философии и права СО РАН «Новые парадигмы социального знания»).

Союза и обновлением российской государственности. В результате отечественное законодательство кардинально изменилось, в его иерархической структуре появился новый компонент - региональное законодательство, образуемое законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Региональное законодательство молодо - ему всего восемнадцать лет (по человеческим меркам - юношеский возраст). Но этот срок достаточен, чтобы проанализировать, как региональное законодательство зарождалось и формировалось, какие трудности встречались на его пути, в каком состоянии оно находится сейчас, каков уровень его качества. И все это - с целью извлечь уроки из предшествующего опыта развития регионального законодательства, чтобы учесть их в последующей законодательной деятельности.

С методологической точки зрения для понимания феномена регионального законодательства важно осмыслить его теоретически и выявить юридические свойства. Но прежде (хотя бы кратко) о том, как возник этот феномен.

Днем рождения регионального законодательства следует считать 25 декабря 1993 г. - день вступления в силу Конституции Российской Федерации, которая провозгласила право субъектов Российской Федерации иметь свое законодательство.

Закрепление в Конституции Российской Федерации права субъектов Российской Федерации на свое законодательство явилось результатом сложных, порой драматичных государственно-политических процессов начала 90-х гг. прошлого века.

Одной из мощных движущих сил истории новой России (начавшейся в 1990 г. после принятия Верховным Советом Декларации о государственной независимости России) явилось региональное развитие.

В 1991 г. возникли острые противоречия между центральной государственной властью России и властями регионов. Автономные республики, края и области России начали масштабное движение за повышение своей самостоятельности, известное как "парад суверенитетов". Почти все автономные республики и автономные области провозгласили себя суверенными республиками (государствами), а Чеченская Республика объявила о своей государственной независимости от России. Края и области на суверенитет не претендовали, но их требования о перераспределении в свою пользу полномочий в социально-экономической сфере были достаточно энергичными. К началу 1992 г. федеральным властям стало ясно, что без качественного обновления федеративных отношений дезинтеграционные процессы в России и, возможно, даже ее развал по схеме распада СССР не остановить.

В этих условиях 31 марта 1992 г. были подписаны договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,

Казанцев М. Ф. Региональное законодательство и правотворчество в России: основные теоретические характеристики и юридические свойства

автономной области, автономных округов, входящих в состав Российской Федерации. Эти договоры получили обобщенное наименование «Федеративный договор». Представители Чеченской Республики и Республики Татарстан Федеративный договор не подписали.

Федеративный договор и измененная в связи с его принятием Конституции Российской Федерации закрепили новое федеративное устройство Российской Федерации, более высокий юридический статус республик в составе Российской Федерации и значительное перераспределение предметов ведения и полномочий в пользу субъектов Федерации. Федеративный договор убавил напряженность во взаимоотношениях федеральных и региональных органов государственной власти, ослабил сепаратистские настроения в республиках, хотя и не во всех.

Но относительное затишье, привнесенное Федеративным договором, продолжалось недолго. Субъекты Федерации возобновили свои претензии к центру, ибо Федеративный договор и год спустя после его принятия так и не начал воплощаться в жизнь. Для реализации Федеративного договора, сформулированного общим образом, требовался детально разработанный правовой механизм. Но федеральные органы власти не спешили с разработкой механизма реализации Федеративного договора. Более того, федеральными органами принимались правовые акты, практически не учитывающие положений Федеративного договора.

Края и области России были недовольны еще и тем, что Федеративный договор закрепил неравенство субъектов Российской Федерации, разделив их на три группы с различным объемом полномочий. Наибольшие права получили республики в составе Российской Федерации, что не устраивало края и области. Это неравноправие обусловило расхождение интересов республик Российской Федерации, с одной стороны, и других субъектов Российской Федерации, с другой. Стремясь к равноправию всех субъектов Российской Федерации, ряд областей провозгласил себя республиками в составе России. Далее всех по этому пути пошла Свердловская область, которая не только провозгласила себя Уральской республикой, но и приняла свою конституцию. Однако федеральный центр не признал Уральскую республику, и попытки Свердловской области обрести республиканский статус потерпели неудачу.

Давление субъектов Федерации на федеральные власти усиливалось и достигло своей высшей точки летом 1993 г. Главным средством этого давления стал проект новой российской Конституции. Президент России, отстаивая свой проект Конституции, сделал ставку на регионы. И регионы воспользовались этим. Наибольшие выгоды из ситуации извлекли республики. Они добились закрепления в проекте Конституции своего более высокого статуса в сравнении с другими субъектами Федерации -статуса суверенных государств в составе России и сохранения Федеративного договора в тексте проекта Конституции как составной его части.

Политические события в сентябре-октябре 1993 г. развивались таким образом, что Верховный Совет Российской Федерации уже не мог

ISSN 1818-0566. Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2012. Вып. 12

препятствовать Президенту России в принятии президентского варианта Конституции. Политический вес Президента вырос настолько, что он не нуждался в прежней степени в поддержке регионов. Более того, Президент мог уже сдерживать притязания на чрезмерную самостоятельность самих регионов, особенно республик. Приняв эффективное стратегическое решение - вынести Конституцию на всенародное голосование, Президент во многом нейтрализовал давление регионов. Теперь он был свободен в своем конституционном законотворчестве (разумеется, в тех пределах, которые диктовались реальной политической ситуацией). В проект Конституции Президента были внесены существенные изменения, направленные прежде всего на выравнивание полномочий разных субъектов Российской Федерации, в том числе в правотворческой сфере.

Конституционные основы регионального законодательства заложены прежде всего в статье 5 Конституции Российской Федерации, которая провозглашает: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство». Статьи 72, 73 и 76 российской Конституции устанавливают достаточно широкий круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также основы соотношения федерального и регионального законодательства.

Субъекты Российской Федерации не просто получили право издавать нормативные правовые акты (это право было у них и ранее). Они обрели право творить законы - наиболее юридически значимые нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, по вопросам, находящимся в его ведении. И речь идет здесь не о простой замене названия правового акта. Став законодателями, субъекты Российской Федерации получили право осуществлять правовое регулирование по значительно более широкому кругу вопросов, чем ранее. Теперь в сферу правотворческих полномочий регионов вовлечены, например, вопросы административного, трудового, семейного законодательства.

Получив право творить законы, российские регионы не замедлили им воспользоваться. Первым региональным законом, принятым на основе новой Конституции Российской Федерации (не считая законов, принятых до новой Конституции республиками в составе Российской Федерации), стал Закон города Москвы от 10 января 1994 года № 1 «Регламент московской городской Думы», а вторым - Региональный лесной кодекс Алтайского края, принятый 12 января 1994 года. В Свердловской области первый закон был принят Свердловской областной думой 31 августа 1994 года. Им стал Закон Свердловской области от 8 сентября 1994 года № 1-ОЗ «О статусе депутата Областной Думы». Сравнительно позднее принятие первого закона Свердловской области объясняется тем, что к началу эпохи регионального законодательства, начавшейся 25 декабря 1993 г., у Свердловской области не существовало законодательного органа. Совет

народных депутатов Свердловской области прекратил существование по указу Президента Российской Федерации в ноябре 1993 года (пострадал в борьбе за равноправный статус российских регионов и региональное законодательство), а новый законодательный орган - Свердловская областная Дума была избрана только в апреле 1994 г. К 2012 г. в Свердловской области принято более 1100 законов, а правовых актов Свердловской области всех видов - более 11000. В России же в целом к 2012 г. в субъектах Российской Федерации было принято более 80000 законов, а правовых актов всех видов - более 1700000.

Теперь - непосредственно о теоретических (прежде всего понятийных) характеристиках регионального законодательства и его юридических свойствах.

Термин «региональное законодательство» достаточно условен, поэтому рассмотрение вопроса о понятии регионального законодатель-ства1 уместно начать с терминологического аспекта. Термин «региональное законодательство» является синонимом термина «законодательство субъектов Российской Федерации». Последний термин более точен. Тем не менее использование термина «региональное законодательство» оправдано. Субъекты Российской Федерации часто называются регионами даже в официальных документах. Конечно, термин «регион» не имеет эксклюзивной привязки к субъекту Российской Федерации. Регионом можно назвать и территорию Российской Федерации, включающую несколько субъектов Российской Федерации, а в глобальном плане - также и часть территории земного шара, включающую несколько государств. И все же, когда говорят о регионах России, чаще всего подразумевают субъекты Российской Федерации. Такая тенденция становится все более отчетливой. Это, кстати, проявляется и в употреблении термина «региональное законодательство», который имеет однозначное толкование (употребление) как «законодательство субъектов Российской Федерации».

Закрепление и все большее распространение термина «региональное законодательство» вполне объяснимо. Практика востребовала краткое прилагательное применительно к субъекту Российской Федерации, такое же краткое и удобное, как термин «федеральный» (применительно к Российской Федерации) и «муниципальный» (применительно к муниципальному образованию). Практика любит краткие удобные обозначения. Лучшего варианта, чем термин «региональный», она не нашла.

Применительно к отдельным видам субъектов Российской Федерации региональное законодательство может обозначаться как полными точными терминами, так и краткими, например: «законодательство республики» - «республиканское законодательство», «законодательство края» - «краевое законодательство», «законодательство области» - «областное законодательство», «законодательство города федерального зна-

1 О понятии, иных вопросах теории регионального законодательства см., напр.: .

чения» - «городское законодательство», «законодательство автономной области» - «областное законодательство», «законодательство автономного округа» - «окружное законодательство».

Самое важное (и трудное) в определении понятия регионального (а равно и федерального) законодательства - установить его состав. Бесспорно, что законодательство вообще и региональное законодательство, в частности, составляют нормативные правовые акты. Сложнее определить, какие виды нормативных правовых актов входят в состав законодательства: только законы или помимо них также и другие виды нормативных правовых актов. Ответ на этот вопрос важен с практической точки зрения, поскольку термин «законодательство» широко используется в нормативных правовых актах, и для правильного применения правовых норм необходимо знать, какие нормативные правовые акты скрываются под этим термином.

Литературные и официальные нормативно-правовые источники дают разнообразный спектр трактовок состава законодательства: от предельно узких (законодательство включает только законы) до предельно широких (законодательство включает все виды нормативных правовых актов). В тезисном плане правильный подход к решению этой проблемы сводится, думается, к следующему.

Наиболее обоснованным с научной точки зрения было бы понимание законодательства как совокупности всех нормативных правовых актов, а не только законов. В пользу такого решения можно привести по меньшей мере следующие доводы.

Во-первых, правотворческая и правоприменительная практика не может обойтись без краткого (из одного слова) термина, обозначающего всю совокупность нормативных правовых актов. И эта многолетняя практика не нашла и, видимо, уже не найдет иного термина, кроме как «законодательство». Практика, которая, как известно, является критерием истины, сама ориентирована на использование термина «законодательство» в широком смысле, то есть как совокупности нормативных правовых актов.

Во-вторых, термин «законодательство» используется в широком смысле в большинстве нормативных правовых актов и прежде всего в Конституции Российской Федерации (в частности в статьях 5, 71, 72).

В-третьих, от широкого понимания законодательства авторитет и значение собственно законов ничуть не уменьшаются (как иногда утверждается в литературе). Юридическая сила закона обеспечивается не терминологией, а четкими, ясными законодательными положениями. Любой нормативный правовой акт - и законодательный, и подзаконный - должен быть авторитетным и должен исполняться.

В-четвертых, известная условность термина «законодательство» при его широкой трактовке не может смущать. Сам термин «закон» имеет как узкое значение (нормативный правовой акт, принятый органом законодательной власти), так и широкое (нормативный правовой акт вообще). Термин «законодательство» сформировался задолго до того, как в России термин «закон» получил узкое (специальное) значение.

Очень важно, чтобы и наука, и законодатель (сначала наука, а вслед за ней законодатель) срочно выработали и закрепили единое решение проблемы. В тех случаях, когда состав законодательства в целом или какой-либо его части не установлен, при толковании использованного в правовом акте термина «законодательство» следует исходить из смысла и контекста правового акта и состава законодательства соответствующей отрасли права (например, согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации, гражданское законодательство включает только федеральные законы).

Заслуживает положительной оценки законодательная практика тех субъектов Российской Федерации, где состав законодательства определен нормативно.

В настоящей работе термин «законодательство» будет употребляться в широком смысле, как совокупность всех нормативных правовых актов, если иное не будет специально оговорено или вытекать из контекста.

В зависимости от характера региональных законов последние (как и федеральные законы) подразделяются на первичные и вторичные.

1. Первичные законы, в том числе:

а) бессрочные законы;

б) срочные законы;

в) оперативные законы.

2. Вторичные законы, в том числе:

а) законы о введении в действие, изменении и (или) отмене законов;

б) законы о приостановлении, возобновлении или продлении действия законов.

Первичные законы - законы, имеющие самостоятельное значение, то есть не направленные на введение в действие, изменение и отмену либо приостановление, возобновление или продление действия ранее принятых законов, а равно законы, содержащие наряду с самостоятельными положениями также положения о введении в действие, изменении и отмене либо приостановлении, возобновлении или продлении действия ранее принятых законов.

Вторичные законы - законы, не имеющие самостоятельного значения, то есть законы, направленные только на введение в действие, изменение и отмену либо приостановление, возобновление или продление действия ранее принятых законов.

Бессрочные законы - первичные законы с неопределенным сроком действия (не относящиеся к оперативным законам). Бессрочным является, например: Закон Свердловской области от 7 июля 2004 года № 18-ОЗ «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области».

Срочные законы - первичные законы с определенным сроком действия, в том числе законы, принимаемые периодически на определенный промежуток времени (в частности законы о бюджете, об исполнении

бюджета, о целевых программах). Срочными являются, например: Закон Свердловской области от 19 декабря 2008 года № 119-ОЗ «Об областном бюджете на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов».

Оперативные законы - первичные законы, направленные на утверждение заключения и расторжения договоров (соглашений), создание (образование), реорганизацию (преобразование), ликвидацию (упразднение) чего-либо, решение разовых и других подобных вопросов. Оперативным является, например: Закон Свердловской области от 25 ноября 2004 года № 194-ОЗ «Об образовании сельского населенного пункта с предполагаемым наименованием деревня Мостовка, расположенного в административных границах города Верхняя Пышма».

Законы о введении в действие, изменении и (или) отмене законов -вторичные законы, направленные на введение в действие принятых законов, внесение изменений и дополнений в ранее принятые законы и (или) признание утратившими силу действующих законов, а равно отмену принятых законов, не вступивших в силу. Законами о введении в действие, изменении и (или) отмене законов является, например: Закон Свердловской области от 21 декабря 2001 года № 68-ОЗ «О введении в действие законов Свердловской области “О внесении изменений в главу 3 Устава Свердловской области” и “О внесении изменений в главу 2 Устава Свердловской области”».

Законы о приостановлении, возобновлении или продлении действия законов - вторичные законы, направленные на приостановление, возобновление или продление действия ранее принятых законов или их отдельных положений (с наличием положений об изменении и отмене законов или без таковых). Примером законов данного вида является Закон Свердловской области от 12 октября 2004 года № 133-ОЗ «О приостановлении действия Областного закона “О референдуме в Свердловской области”».

Аналогичным образом по своему характеру подразделяются подзаконные нормативные правовые акты с учетом особенностей указанных нормативных правовых актов. Так, из их числа не выделяются оперативные нормативные правовые акты, поскольку они охватываются понятием ненормативных правовых актов.

Вышеперечисленный анализ признаков регионального законодательства позволяет дать следующее его определение.

Региональное законодательство - это совокупность законов и иных нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации.

Поскольку региональное законодательство тесно взаимосвязано с региональным правотворчеством необходимо уяснить основные параметры последнего.

Термин «региональное правотворчество» вошел в научный и практический оборот сравнительно недавно - с тех пор, как на основании новой Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., Россия стала развиваться как федеративное государство, а субъекты Российской

Федерации получили право иметь свое законодательство1. Термин «региональное правотворчество» (применительно к России) равнозначен термину «правотворчество субъектов Российской Федерации». Последний термин является более точным. Однако некоторая условность термина «региональное правотворчество» компенсируется его лаконичностью -свойством достаточно важным, чтобы стать предпосылкой для укоренения этого термина в словоупотребительной практике. Впрочем, в официальных документах предпочтительнее все же употреблять более строгие термины «правотворчество субъектов Российской Федерации» или «правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации».

Признаки регионального правотворчества лучше всего выявить исходя из общего понятия «правотворчество».

Правотворчество (правотворческая деятельность) - это деятельность по изданию (то есть принятию, официальному опубликованию и введению в действие) нормативных правовых актов.

Стоит отметить, что выражение «издание нормативного правового акта» здесь использовано в широком правотворческом смысле, что вполне оправдано. Иногда это выражение употребляется в более узких значениях, например как аналог выражений «принятие нормативного правового акта» или «опубликование нормативного правового акта». Вероятно, в обиходном употреблении это допустимо. Но в официальных документах, и тем более в нормативных правовых актах, термин «издание нормативного правового акта» целесообразно использовать для обозначения совокупности основных правотворческих действий, включающей принятие, официальное опубликование (обнародование) и введение в действие нормативного правового акта.

Субъекты регионального правотворчества - это субъекты, правомочные издавать (принимать) нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.

В обобщающем политико-правовом смысле субъектами регионального правотворчества выступают сами субъекты Российской Федерации. На это указывает и термин «правотворческая деятельность субъекта Российской Федерации» и, что более важно, Конституция Российской Федерации, гласящая: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов» (часть 4 статьи 76). Показательно, что в Уставе Свердлов-

1 С тех же пор проблемы регионального правотворчества и законодательства стали довольно активно разрабатываться как с теоретической, так и с научно-методической точек зрения. См., напр.: . Однако несмотря на большое количество работ по вопросам регионального правотворчества и законодательства потребности практического правотворчества субъектов Российской Федерации далеко не удовлетворены.

ской области так и сказано: «Свердловская область творит законы» (статья 1).

Однако субъекты Российской Федерации как сложные политикоюридические образования осуществляют правотворческую деятельность через свои органы государственной власти или население путем проведения референдума. Поэтому при строгом юридическом подходе в качестве субъектов регионального правотворчества следует рассматривать, во-первых, правотворческие органы (органы правотворчества) субъекта Российской Федерации и, во-вторых, население субъекта Российской Федерации, обладающее правом участвовать в референдуме субъекта Российской Федерации.

Правотворческий орган (орган правотворчества) субъекта Российской Федерации - это орган государственной власти субъекта Российской Федерации, правомочный издавать нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.

Правотворческие органы субъектов Российской Федерации - основные субъекты регионального правотворчества. Подавляющее большинство нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации принимается именно правотворческими органами, а не населением путем проведения референдума.

Правотворческие органы субъекта Российской Федерации в зависимости от их принадлежности к законодательной или исполнительной власти подразделяются на законодательные и исполнительные.

Каждый субъект Российской Федерации имеет только один законодательный правотворческий орган - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, наименование и структура которого устанавливаются конституцией (уставом) соответствующего субъекта Российской Федерации. Во многих субъектах Российской Федерации законодательные органы именуются законодательными собраниями, государственными советами, думами.

Законодательный орган субъекта Российской Федерации как единственный государственный орган, осуществляющий законодательную деятельность субъекта Российской Федерации, необходимо отличать от иных участников законодательного процесса. Дело в том, что субъектом законодательной деятельности следует считать не любого участника законодательного процесса, а только того, кто принимает законы, то есть осуществляет законодательную власть. Иной подход размыл бы фигуру субъекта законодательной деятельности и вверг бы исследователя в неразрешимые противоречия. Действительно, участниками законодательного процесса являются и различные субъекты законодательной инициативы, которые вносят в законодательный орган законопроекты и поправки к ним, и отдельные депутаты (члены) законодательного органа, которые принимают участие в обсуждении законопроектов, и палаты в двухпалатных законодательных органах, последовательно рассматривают законопроекты, и в це-

лом законодательный орган, который принимает законы, и высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), который подписывает и обнародует законы, а также ряд других субъектов.

Однако считать всех этих участников законодательного процесса субъектами законодательной деятельности нельзя, поскольку не все они осуществляют законодательную власть. Даже высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, подписывающее и обнародующее принятый закон, не является субъектом законодательной деятельности, ибо в этом случае пришлось бы признать, что оно осуществляет законодательную власть, а это противоречит принципу разделения властей. Для лучшего восприятия обозначенной позиции, согласно которой субъектом законодательной деятельности является не любой участник законодательного процесса, а только тот, кто принимает закон и таким образом осуществляет законодательную власть, уместно провести аналогию между законодательным процессом и судебным гражданским процессом. Участниками последнего выступают стороны, третьи лица и прокурор. Но только суд, принимающий судебный правовой акт, осуществляет судебную власть, и только он может считаться субъектом судебной деятельности (власти).

Таким образом, субъектами законодательной деятельности субъекта Российской Федерации являются:

1) законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации;

2) граждане, проживающие на территории субъекта Российской Федерации, обладающие правом участвовать в референдуме субъекта Российской Федерации1.

Исполнительными правотворческими органами субъекта Российской Федерации являются:

1) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации);

2) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации именуются по-разному, чаще всего «президент» (в республиках) или «губернатор» (в других субъектах Российской Федерации). Несмотря на то, что высшее должностное лицо не является организацией (коллективным образованием), оно, тем не менее, является органом государственной власти -

1 Об участии населения в референдуме см., напр.: .

правотворческим органом. Теории и законодательной практике не чужды единоличные органы власти и управления.

Высшие исполнительные органы государственной власти в большинстве случаев именуются «правительством» или «администрацией».

Исполнительные органы государственной власти, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, образуются в виде министерств, комитетов, управлений, департаментов, других подразделений. Обобщенно их можно именовать ведомствами.

Законодательная деятельность сложна и ответственна. Ее порядок более или менее детально регламентируется нормативными правовыми актами соответствующих субъектов Российской Федерации. Общие требования к региональному правотворчеству можно сформулировать как принципы регионального правотворчества.

В качестве принципов регионального правотворчества можно рассматривать принципы:

1) законности нормативных правовых актов;

2) отражения в законодательстве интересов населения;

3) обеспечения демократизма и гласности при разработке и принятии нормативных правовых актов;

4) единства, полноты и непротиворечивости системы нормативных правовых актов;

5) согласованности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством;

6) обязательности создания механизмов реализации нормативных правовых актов;

7) открытости и доступности информации о нормативных правовых актах.

И с теоретической, и с практической точек зрения важен вопрос о месте регионального законодательства в нормативно-правовой системе Российской Федерации.

Нормативно-правовая система Российской Федерации имеет три иерархических уровня:

1) федеральный (образуемый нормативными правовыми актами Российской Федерации, или, иными словами, федеральным законодательством);

2) региональный (образуемый нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, или, иными словами, региональным законодательством);

3) муниципальный (образуемый нормативными правовыми актами муниципальных образований).

Нормативные правовые акты перечисленных иерархических уровней различаются по своим юридическим свойствам (характеристикам), прежде всего по предмету регулирования, сфере действия и по юридической силе. Нормативные правовые акты каждого из уровней занимают

свое место в нормативно-правовой системе и имеют между собой сложные иерархические связи.

Соотношение регионального и федерального законодательства характеризуется следующими основными положениями1.

Конституция и законы Российской Федерации, другие федеральные нормативные правовые акты, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, имеют прямое действие на территории субъектов Российской Федерации.

Законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным нормативным правовым актам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Если закон или иной правовой акт субъекта Российской Федерации полностью или частично противоречит федеральному правовому акту, принятому по предмету ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то действует федеральный правовой акт.

Федеральное законодательство подлежит применению на территории субъекта Российской Федерации независимо от ссылки на него в законах и иных нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации.

Федеральные нормативные правовые акты, принятые по предметам ведения субъектов Российской Федерации, действуют на территории субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Соотношение регионального законодательства и муниципальных правовых актов характеризуется прежде всего тем, что муниципальные правовые акты по общему правилу должны соответствовать региональному законодательству (как и федеральному). Исключение из этого правила должно быть прямо предусмотрено или определенно следовать из федерального или регионального законодательства. Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации), не означает, что на муниципальные образования, органы местного самоуправления не распространяется государственное законодательство, включая региональное. Федеральный закон «Об общих

1 О проблеме соотношения регионального и федерального законодательства см. также, напр.: .

принципах организации местного самоуправления» содержит многочисленные положения о необходимости соответствия муниципальных правовых актов (правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления) законам субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации могут оказать реальное регулятивное воздействие и на муниципальное правотворчество, которое федеральным законодателем во многом отдано на откуп органам местного самоуправления, которые на практике не всегда обеспечивают должный уровень регламентации в этой сфере.

Полномочия субъекта Российской Федерации в сфере правотворческой деятельности муниципальных образований осуществляются путем принятия законов, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством и региональными законами, также других нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не должны ограничивать установленные федеральными законами права муниципальных образований в сфере их правотворческой деятельности.

Изложенные соображения об основных теоретических характеристиках и юридических свойствах регионального законодательства и правотворчества могут служить методологической основой для исследования динамики регионального законодательства, в том числе жизненного цикла регионального законодательства, составляющих его актов, включая их создание, действие и отмену, развитие регионального законодательства, включая его этапы и тенденции, состояние регионального законодательства, включая влияющие на него факторы и уровень качества.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИМ СПИСОК

1. Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Нижний Новгород, 2004. 54 с.

2. Игнатьева М.Н. Соотношение федерального и республиканского законодательства. Теоретико-правовой анализ: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. 52 с.

3. Каменская Е.В. Региональное правотворчество в Российской Федерации (вопросы теории): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. 18 с.

4. Казанцев М.Ф. Правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации: понятие, виды, правовые основания // Рос. юстиция. 2011. № 3. С. 2-4.

5. Плотникова Л.А. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации (вопросы теории): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 22 с.

6. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика / Под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.Н. Руденко. Екатеринбург: УрО РАН, 2001. 448 с.

7. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Науч.-метод. пособие / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М.: НОРМА, 1998. 264 с.

8. Руденко В.Н. Право на участие в референдуме: тенденции развития современного российского законодательства // Сравнит. конституц. обозрение, 2004. № 3. С. 145-151.

9. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Абрамова А.И., Андрюхина Э.П., Боголюбов С.А. и др.; Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Оолита. 2003. 776 c.

10. Федякова Н.А. Законодательство субъектов Российской Федерации (конституционные вопросы). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. 21 c.

11. Эмих В.В. Разграничение правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: законодательная модель и практика ее реализации // Конституц. и муницип. право. 2011. № 1. С. 25-29.

Материал поступил в редколлегию 19.09.2012 г.

REGIONAL LAW AND LEGISLATION IN RUSSIA: BASIC THEORETICAL FEATURES AND LEGAL QUALITIES

Mikhail F. Kazantsev, Doctor of Law, Head of Law Division, Institute of Philosophy and Law, Ural Branch of Russian Academy of Sciences. Ekaterinburg.

E-mail: [email protected]

Abstract: the article describes characteristics and composition of the law. The definition of regional legislation is given. Additional arguments in favor of understanding the law as a set of regulations, not just laws, are provided. For the first time in jurisprudence, the classification of laws depending on their nature is proposed. Within this classification, laws are divided into primary legislation (including perpetual laws, emergency laws, operational law), and secondary legislation (including laws on establishment, modification and repeal laws, laws of suspension, renewal or extension of laws). The definition of regional lawmaking is given; its principles are revealed. The definition of law-making bodies of the Russian Federation, and their classification is proposed. The location of regional legislation in the legal system of the Russian Federation is shown. The relation between regional and federal legislation is considered.

Keywords: regional law, regional law-making, primary law, secondary law, permanent law, emergency law, operational law, principles of law-making, subject of law-making, lawmaking body.

Общая характеристика системы регионального законодательства

Начиная рассматривать вопрос о характеристике системы регионального законодательства на примере Российской Федерации, необходимо обратить внимание на то, что в современной отечественной юридической литературе можно обнаружить указание на определенную условность термина «региональное законодательства» и его синонимичностью с понятием «законодательство субъекта Российской Федерации». При этом обе вышеназванные конструкции одинаково справедливы и могут быть обнаружены в нормах действующего федерального и регионального законодательства.

Гораздо более важной, нежели терминологическая проблема, выступает задача определения состава регионального законодательства. Поскольку, безусловно, современное региональное законодательство представлено совокупностью нормативно-правовых актов, однако, каких именно не совсем ясно. В этой связи, наиболее обоснованной с научной точки зрения представляется позиция о целесообразности понимания законодательства в качестве всей совокупности нормативно-правовых актов, принятых и действующих на территории субъекта РФ (а не только законов).

В связи со сказанным выше, статус нормативно-правовых актов субъектов РФ должен придаваться актам, действующим на всей территории субъекта РФ, юридические предписания которых обязательны для соблюдения всеми находящимися на соответствующей территории органами местного самоуправления, организациями, гражданами и иными лицами.

Проведенный выше анализ терминологических и сущностных особенностей регионального законодательства, позволяет сделать вывод о возможности определить рассматриваемую систему следующим образом:

Определение 1

Региональное законодательство – это совокупность, принятых в установленном порядке на территории субъектов Российской Федерации законов и иных нормативно-правовых актов.

Система регионального законодательства

Система регионального законодательства, будучи сложным, многоуровневым образованием характеризуется наличием собственной иерархической структуры составляющих ее элементов. Так, прежде всего, все элементы системы регионального законодательства подразделяются на две большие группы – законы субъектов РФ и подзаконные нормативно-правовые акты регионального значения.

При этом, вышеназванные группы, в свою очередь, также обладают свойством системности и обладают внутренней структурой. В зависимости от юридической силы законы субъектов РФ подразделяются на:

Конституции, отличающиеся высшей юридической силой в системе регионального законодательства Республик в РФ и уставы, принимаемые в аналогичном качестве во всех иных субъектах, за исключением республик. Правовая природа конституции и устава субъекта РФ, в качестве основного регионального закона состоит в том, что в соответствии с Конституцией РФ, данным нормативно-правовым актом определяется статус соответствующего субъекта, устанавливается система региональных органов государственной власти, а также закрепляются иные положения, имеющие значение для установления основ регионального законодательства;
Простые региональные законы, в том числе принятые на референдуме. При этом в случае принятия на уровне субъекта РФ какого-либо закона, преимущественно регулирующего определенную сферу общественных отношений, его нормами может устанавливаться правило о том, что все другие региональные законы должны ему соответствовать, под угрозой неприменения юридических предписаний последних;

В свою очередь, подзаконные нормативно-правовых акты субъектов РФ, будучи элементом системы регионального законодательства, также подразделяются на различные виды:

Нормативные правовые акты законодательного (представительного) органа субъекта РФ, не обладающие статусом закона, и принимаемые, как правило, в форме постановлений соответствующего органа;
Издаваемые в форме указов и постановлений нормативные акты высшего должного лица субъекта РФ;
Нормативно-правовые акты высшего исполнительного органа субъекта РФ – правительства, администрации субъекта, принимаемые в форме постановлений;
Нормативные акты иных органов исполнительной власти субъекта РФ, подчиненных высшему должностному лицу или исполнительному органу государственной власти субъекта РФ. Могут быть изданы в форме приказов и постановлений, именуемых также ведомственными нормативно-правовыми актами.

Место системы регионального законодательства в правовой системе РФ

В процессе рассмотрения вопроса о системе регионального законодательства, неоднократно было обращено внимание на то, что соответствующая система отличается сложностью и неоднородностью, что вкупе с обширностью территории нашей страны и большим количеством ее субъектов, актуализирует вопрос о месте регионального законодательства в системе РФ.

При этом в настоящее время в нашей стране признается существование трехуровневой системы правового регулирования общественных отношений:

Федеральный уровень, представленный нормативно-правовыми актами РФ;
Региональный уровень, состоящих из рассмотренных выше нормативный актов субъектов РФ;
Муниципальный уровень, образуемые НПА, принимаемыми органами местного самоуправления на уровне муниципальных образований.

Вопрос о соотношении вышеназванных уровней, одним из которых признается региональное законодательство, разрешается таким образом, что нормы Конституции и федерального законодательства действуют на территории любого субъекта РФ, независимо от наличия либо отсутствия специальных указаний в НПА субъекта РФ на этот счет.

Федеральные нормативные акты, принятые по вопросам, находящимся в ведении субъекта РФ, действуют на региональном уровне только в том случае, если иное не установлено законодательством субъекта РФ. При этом при наличии противоречия в подобной ситуации, применению подлежат положения нормативно-правовых актов регионального значения.

Замечание 1

Таким образом, вопрос о соотношении норм федерального и регионального законодательства не всегда решается однозначно и анализируется в каждом конкретном случае отдельно, исходя из тех положений, которые установлены ст. 76 Конституции РФ, применительно к разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

К региональному законодательству (официально - "законодательству субъектов РФ") относят не только конституции республик в составе РФ или уставы (положения) других субъектов РФ, но и подзаконные акты, изданные исполнительной властью регионов (указы и распоряжения президентов республик и губернаторов, постановления региональных правительств).

На этом региональном уровне системы законодательства мы сталкиваемся с еще большим количеством проблем, в числе которых соответствие региональных законов федеральным; разграничение предметов регулирования законов и подзаконных нормативно-правовых актов; так называемое "встречное" (или опережающее) законотворчество субъектов РФ по вопросам совместного ведения; качество регионального законодательства; использование субъектами РФ права законодательной инициативы на федеральном уровне.

Во многом эти проблемы проистекают, как ни парадоксально, из самой Конституции РФ, ст. 71 которой закрепляет вопросы, находящиеся в исключительном ведении РФ; ст. 72 - вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ; а ст. 73 относит вопросы "остаточной" компетенции к ведению субъектов РФ.

Конституция РФ закрепляет принцип приоритета федерального законодательства перед региональным. По вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ принимают законы и иные нормативные акты в соответствии с федеральными (п. 2 ст. 76). Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, принятые по вопросам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае же возникновения противоречий между ними действует федеральный закон (п. 5 ст. 76).

В Конституции РФ также содержится некоторая оговорка относительно "остаточной" компетенции. В случае противоречия нормы время в РФ действуют основы законодательства о культуре, об охране здоровья граждан, основы лесного законодательства.

Этот вид кодификационных актов теряет свое значение, несмотря на важность содержащихся в них положений. Отнесение того или иного закона к разряду кодификационных определяется его содержанием, объемом и сферами регулирования им общественных отношений, направленностью на объединение действующих норм и одновременное внесение нормативных новелл. Представляется, что именно кодификационные акты, отражающие федеративный характер государства, должны получить дальнейшее развитие в России и стать рамочными законами (хотя отечественная юриспруденция не оперирует подобным понятием).

Конституция РФ разграничивает вопросы, относящиеся к исключительному ведению Федерации (ст. 71) и к совместному ведению Федерации и ее субъектов. По первой группе вопросов принимаются только федеральные законы, по второй - федеральные законы и законы субъектов РФ. В настоящее время в отечественном законодательстве формально нет рамочных законов, хотя некоторые, по сути, являются таковыми исходя из их содержания.

Учитывая федеративную форму государственного устройства и огромное разнообразие субъектов федерации, принятие рамочных законов представляется необходимым.

Устанавливая общие принципы и условия для всех субъектов РФ, они позволяют учитывать региональные и местные особенности, экономические, социально-политические, демографические, культурологические и иные факторы и традиции. Детальное регулирование Центром в сочетании с недостаточной самостоятельностью регионов и мест - одна из основных причин неэффективности законодательства.

В соответствии с логикой построения системы законодательства обычные законы, кодексы и кодифицирующие акты обладают одинаковой юридической силой, так как принимаются парламентом в установленном порядке простым большинством голосов. Однако между ними существуют "горизонтальные" связи, которые не сводятся к иерархическим и субординационным. Несмотря на одинаковую юридическую силу указанных актов, в кодексах закрепляются положения о приоритете содержащихся в них норм. Кодифицирующие акты не столь категоричны на этот счет. Некоторые (например, Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") не содержат вообще никаких положений о месте данных актов в системе законодательства. Федеральный закон "Об образовании", напротив, закрепляет положение о том, что другие законы и иные нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ в области образования должны приниматься в соответствии с этим законом (п. 1 ст. 3).

Отсутствие в кодификационных актах положений о закреплении приоритета их норм вносит хаос в федеральное законодательство и федерального закона норме регионального, принятого в соответствии со ст. 73, действует норма регионального закона (ч. 6 ст. 76).

Основным стержнем всех противоречий является ст. 72 Конституции РФ, содержащая перечень вопросов, относящихся к совместному ведению. В настоящее время она стала своего рода тормозом дальнейшего развития федеративных отношений, особенно в области законодательства. Ст. 72 Конституции РФ не содержит принципов разграничения "совместного ведения", поэтому при конструировании очередного законопроекта, регулирующего вопросы совместного ведения, разработчики каждый раз сталкиваются с этой проблемой. Мало помогает и принятый в 1999 г. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", содержание которого едва ли длиннее его названия.

Фактически ни Конституция РФ, ни упомянутый закон не предусматривают какого-либо специального порядка рассмотрения и принятия законов, регулирующих вопросы совместного ведения. Более того, не закреплен и порядок учета мнения субъектов РФ по законопроекту.

Справедливости ради стоит отметить, что Регламент Правительства Российской Федерации предусматривает согласование проектов своих актов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ч. 2 п. 35). Это означает, что законодательные предложения правительства, перед тем как они направляются в Государственную Думу, проходят согласование с органами власти субъектов РФ.

Вопрос о разграничении полномочий между центром и регионами неоднократно в различных аспектах рассматривался Конституционным Судом РФ. Можно перечислить огромное число постановлений Конституционного Суда РФ, в которых рассматривается вопрос о соответствии Конституции РФ многих актов субъектов РФ, регулирующих как вопросы совместного ведения, так и вторгающиеся в компетенцию центра. О важности проблемы свидетельствует также Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. №I486, предписывающий создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ (п. 1) с целью обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов в РФ Российская газета 2000. 16 авг..

Вопрос соответствия - несоответствия регионального законодательства федеральному во многом связан и с так называемым "опережающим законотворчеством". В то время как проблема соответствия нижестоящих актов вышестоящим еще как-то решается, вопрос о непосредственном разграничении полномочий по-прежнему остается острым.

Пока же проблема разграничения полномочий решается при проектировании законов в каждом конкретном случае. Причем, если при разработке проекта инициаторы предусматривают разграничение полномочий центра и регионов, то при дальнейшем процессе обсуждения эти положения зачастую размываются, становятся неопределенными и расплывчатыми. В тех же случаях, когда предусматривается финансирование из бюджета определенного уровня, как правило, нечетко определяются и источники финансирования. Такие ситуации и приводят к упрекам в том, что региональное законодательство вторично и дублирует федеральное. Многие региональные законы страдают декларативностью в силу того, что в них отсутствует механизм реализации закрепленных норм, хромает законодательная техника См.: Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона// Государство и право 2000. №6. С. 78-84.

Бессистемность, хаотичность, "мелкотемье" федеральных законов приводят к тому, что субъекты РФ принимают собственные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы, по которым еще не приняты акты на федеральном уровне. Конституционный суд РФ неоднократно подчеркивал, что субъекты РФ обладают правом осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения, но эти акты должны быть приведены в соответствие с впоследствии принятым федеральным законом.

Однако на практике регионы, активно осуществляющие" опережающее законотворчество", не всегда спешат привести свои нормативно-правовые акты в соответствие с принятым позднее федеральным законом, тем более, что он не всегда оказывается качественней и эффективнее регионального. Другие регионы, напротив, не спешат принимать собственные законы, даже если регулирование тех или иных общественных отношений необходимо, аргументируя это отсутствием федерального закона.

Вопрос соответствия - несоответствия нижестоящих актов вышестоящим не порождал бы таких проблем, если бы существовал механизм учета мнения субъектов РФ и корректировки актов федерального уровня в соответствии с ним. Перераспределение полномочий при федеративной форме устройства сверху вниз ни в коей мере не должно отрицать использования законодательного опыта регионов.

Конституцией РФ закреплены такие механизмы, как право законодательной инициативы законодательных (представительных) органов субъектов РФ (п. 1 ст. 104), представительство субъектов РФ в Совете Федерации, использование права законодательной инициативы депутатов Государственной Думы, поскольку они, так или иначе, представляют интересы своих избирателей в регионах. Однако эти механизмы оказываются недействующими по ряду объективных и субъективных причин.

Субъекты РФ редко используют право законодательной инициативы как со стороны своих законодательных (представительных) собраний, так и через членов Совета Федерации. Это можно объяснить рядом причин. Во-первых, регионы не располагают соответствующими кадровыми, материальными и финансовыми ресурсами разработки проекта надлежащего качества. Во-вторых, регионы не спешат выходить с инициативами, чтобы не возбуждать вопроса о соответствии законодательства различных уровней.

В-третьих, играет роль политический фактор. В личных беседах чиновники говорят о том, что представителям в Совете Федерации не всегда "удобно" и "по чину" выдвигать инициативы в верхней палате Интервью с членами Правительства Республики Татарстан проводились в ходе проекта"Оценка мер социальной защиты малообеспеченных семей с детьми в Республике Татарстан" под эгидой Международной организации труда в Москве (2001). Возможно, что с новациями в Совете Федерации это положение изменится. В-четвертых, многие сетуют на то, что процесс прохождения и обсуждения законопроекта в Государственной Думе долгий, затянутый, что приходится долго ждать результата.

В регионах, как и на федеральном уровне, не разграничены предметы регулирования законодательной и исполнительной властями. Поэтому не понятно, по какому принципу те или иные вопросы должны регулироваться органами законодательной или исполнительной власти. Это обстоятельство позволяет им уходить от проблемы соответствия федеральным законам.