Сущностные признаки местного самоуправления и общие принципы его организации. Раздел i
Приведенные определения близки, но не идентичны.
1. В варианте, предложенном в Федеральном законе 2003г. местное самоуправление – это деятельность населения, осуществляемая непосредственно , а затем уже муниципальных органов. Европейская Хартия и Федеральный закон 1998г. – делают акцент на органы местного самоуправления , хотя и не отрицают различных форм прямой демократии. Нужно согласиться с тем, что изложенное в Хартии понимание местного самоуправления более соответствует реальности.
2. По определению, содержащемуся в Европейской Хартии и Федеральном законе 1998г) – муниципальные органы регламентируют значительную часть публичных дел , имеющих как местное значение, так и государственное значение. Тем самым, решается задача сближения государства и местного самоуправления .
Формулировка Федерального закона 2003г. оставляет впечатление законодательного разделения местных и государственных вопросов, противопоставления государственного и муниципального начала.
Местное самоуправление, по сути своей, составляет одну из основ демократического строя. Не случайно «Принцип местного самоуправления, как гласит ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления, - должен быть признан во внутреннем законодательстве, и, там, где это практически целесообразно, в конституции государств».
Конституция РФ, определяющая Россию как демократическое государство, не только провозглашает местное самоуправление одной из основ конституционного строя, признавая его основополагающим принципом организации и осуществления власти в обществе и государстве, но и гарантирует его. (ст. 3, 12, 130-133 Конституции РФ).
Основные признаки местного самоуправления в РФ
Являясь формой осуществления публичной власти, МС характеризуется следующими признаками :
а) наличием властных полномочий ;
б) правом издания нормативных актов и обязательностью их исполнения;
в) применением санкций за неисполнение нормативных актов;
г) наличием аппарата, реализующего муниципальную власть ;
д) универсальным характером МС;
е) наличием бюджетных , налоговых функций .
В этом проявляется сходство МС и государства .
Вместе с тем, МС присущи и специфические черты. Они проявляются:
1) в характере власти . Государственная власть – суверенная , Власть МС – подзаконная .
2) в разграничении сфер компетенции центральной власти и власти МС;
3) в относительной самостоятельности источников финансирования МС;
4) в наличии собственных выборных органов МС .
Перечисленные признаки власти МС - универсальны. (Они присущи для всех систем МС всех государств).
Особенностями МС по российскому законодательству:
1) самостоятельное определение населением структуры муниципальных органов (ч. 1 ст. 131 Конституции);
2) невключение органов МС в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).
2.Принципы организации и деятельности
местного самоуправления
Принципы местного самоуправления – можно определить как обусловленные природой местного самоуправления основополагающие начала, идеи организации и деятельности населения, а также формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
Эти принципы:
1) предопределяют единство основ построения и функционирования муниципальной власти в РФ;
2) помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;
3)выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления;
4) способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;
5) выступают в качестве своеобразной системы федеральных и международных гарантий местного самоуправления.
Общие принципы местного самоуправления закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ 1993г., в ФЗ от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Законодательство России не содержит конкретного перечня общих принципов организации МС. (По сути, все положения Закона 2003г. и представляют собой эти принципы). Однако, с учетом целей учебного процесса, таковую классификацию можно предложить.
Основой для классификации общих принципов местного самоуправления может рассматриваться Преамбула ФЗ 2003г. В ней устанавливаются следующие четыре группы общих принципов организации местного самоуправления:
а) правовые; б) территориальные;
в) организационные;
г) экономические
Группу правовых принципов образуют следующие принципы
Вариант № 10
1.Понятие, признаки и субъекты местного самоуправления. 3
2.Институты и органы местного самоуправления по действующему законодательству России (виды, порядок образования, взаимоотношения). 12
3.Проблемы и перспективы дальнейшего развития местного самоуправления. 22
Задачи. 25
Список литературы.. 29
Понятие, признаки и субъекты местного самоуправления.
Термин "местное самоуправление" продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем. "Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, - справедливо пишет С. А. Авакьян. - Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина "местное самоуправление" .
В последнее время термин "самоуправление" используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" - все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания.
Можно сказать, что местное самоуправление - подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление - одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты - все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций .
Местное самоуправление - важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.
Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.
На основе теоретических разработок местного самоуправления выделяются следующие основные признаки местного самоуправления:
Возможность самостоятельного существования территориального образования, что выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством, в наделении территориального коллектива статусом юридического лица.
Местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от любого вмешательства извне. Однако это ни в коем случае не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Речь идёт о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, принимаемыми органами государственной власти.
К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой государственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе уже является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;
Наличие и реальное функционирование местных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Функционирование представительных органов местного самоуправления обеспечивает участие широких слоёв населения в делах местного сообщества, учит людей азам демократического общежития, формирует в них сознание причастности к процессу управления территориальным образованием;
Возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного характера. Для реализации этого положения существенное значение имеет право населения муниципального образования на законотворческую инициативу и на обращение в органы местного самоуправления. Народная законотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления позволяют населению территориального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле над деятельностью органов местного самоуправления. Общественное мнение имеет большое значение при подготовке целевых программ, разработке местного бюджета, при построении структур местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц;
Выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная его сменяемость и отчётность перед избирателями, осуществление контроля над аппаратом управления. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. Их деятельность способствует реализации самостоятельного статуса местного самоуправления, поскольку только избранные населением органы местного самоуправления и их должностные лица являются независимыми при проведении муниципальной политики. Кроме этого, выборы обеспечивают выдвижение в органы местного самоуправления лучших представителей населения, знающих все проблемы на своей территории, дают право населению муниципального образования оценивать деятельность местных органов власти, определять пути и способы их работы;
Ответственность местных органов самоуправления в рамках собственной компетенции при имеющихся ресурсах. Органы местного самоуправления несут троякую ответственность за принимаемые решения - перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. При этом все намечаемые и осуществляемые решения и действия органов местного самоуправления должны исходить из того, что муниципальные образования являются субъектами гражданско-правовых отношений, экономически самостоятельны, и потому сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом. Поэтому неразумные действия органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций могут дорого обойтись муниципальному образованию. Должностным лицам органов местного самоуправления необходимо всегда помнить об этом и тщательно анализировать возможные последствия принимаемых решений.
Следует отметить, что если организация управления на местном уровне не соответствует указанным требованиям, то говорить всерьёз о наличии местного самоуправления преждевременно.
В конституции Российской Федерации четко выделяются вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, и вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации.
В ведении Российской Федерации, согласно статье 71 Конституции, находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль над их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба.
К ведению Российской федерации отнесены те полномочия, которые необходимы и вместе с тем достаточны для защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, по мнению разработчиков Конституции, не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения, тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.
Согласно Конституции к вопросам совместного ведения относятся:
Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
Защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;
Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
Разграничение государственной собственности;
Природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
Координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
Административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
Кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Статьей 73 Конституции устанавливается, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Это означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит все то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномочиям Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велико, что перечислить все вопросы, которыми они должны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Приведение в Конституции списка вопросов, отнесенных к исключительному ведению субъектов Федерации, вынудило бы регионы ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.
По мнению экспертов, такой подход позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов - федеральных и субъектов Федерации - точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации. Естественно, при этом не исключается возможность возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Эти споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции. В соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации вправе решать Конституционный Суд Российской Федерации.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Прямое действие федеральных законов не исключает принятия подзаконных актов по данному кругу вопросов (акты Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств). Однако подзаконные акты не могут выходить за рамки установленных федеральными законами норм. Прямое действие норм федеральных законов порождает соответствующие им юридические последствия и в том случае, если подзаконные нормы не установлены.
Местное самоуправление, предполагающее известную децентрализацию власти, самостоятельность органов местного самоуправления, стало формироваться в Российской Федерации с начала 90-х гг. с принятием союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении. Вместе с тем следует иметь в виду, что идеи местного самоуправления получили свое развитие еще в дореволюционной России.
Так, земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы АлександраIIпреследовали цель осуществить децентрализацию управления и обеспечить развитие начал местного самоуправления в России.
После 1917 г. в России в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти снизу доверху, с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Местное самоуправление (муниципа-лизм) отвергалось как буржуазный принцип организации местной власти, неприемлемый для Советского государства, централизованного по своей природе. Лишь в конце 80-х гг. поднимается вопрос о необходимости реформирования местной Советской власти на основе принципов местного самоуправления.
9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан.
6 июля 1991 г. в РСФСР был принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти.
Конституция РФ 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления.
Понятие и признаки местного самоуправления.
Местное самоуправление в современной России – сложное многоаспектное социальное явление:
1) это особый способ организации власти на местах, которому присущи следующие признаки: самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость;
2) это система социальных институтов; элемент гражданского общества.
3) это специфический уровень публичной власти;
4) это децентрализованная форма управления, предполагающая определенную самостоятельность и автономность местных органов;
5) это одна из основ конституционного строя России: в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий.
6) это форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования; право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) приводит следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Данное определение позволяет выделить основные признаки, характеризующие местное самоуправление.
1. Федеральный закон определяет местное самоуправления через «форму осуществления народом своей власти». Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ст. 3 Конституции Российской Федерации.
2. Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.
3. Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой «позитивной» ответственности, которая означает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов (ст. 126 Гражданского кодекса Российской Федерации).
4. Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.
27.Природа местного самоуправления: "общественный" подход, "государственный" подход
Природа местного самоуправления – это основа местного самоуправления, отражающая его сущность и позволяющая выявить коренные отличия между моделями местного самоуправления. Различают общественный характер природы местного самоуправления (примером является земская модель местного самоуправления), государственный характер (советская модель) и общественно-государственный характер (новая модель).
В исследовательской литературе ведутся споры о характере природы современной модели местного самоуправления. Какой характер она носит: общественный как земская модель или государственный как советская модель местного управления?
В действительности новой модели местного самоуправления присущи признаки, свидетельствующие как об общественном, так и о государственном характере природы.
Например, для нее характерны следующие признаки:
1) население местного сообщества проживает на территории государства, жители муниципального образования является гражданами государства;
2) статус местного сообщества устанавливается, гарантируется и защищается Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и законами субъектов Федерации;
3) местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики;
4) полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственно-властный) характер и т.д.
Перечисленные признаки свидетельствуют о близости органов местного самоуправления к государственным органам, об их тесном взаимодействии, что доказывает государственную природу местного самоуправления.
Однако существуют и другие признаки, например:
1) население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения на определенной территории;
2) население по законодательству самостоятельно определяет структуру органов муниципального образования, органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата;
3) органы в системе местного самоуправления не имеют строгой соподчиненности друг к другу и иерархичности;
4) материально-финансовую базу муниципального образования составляет муниципальная собственность;
5) представительные органы муниципального образования самостоятельно устанавливают местные налоги;
6) органы управления муниципального образования приближены к населению и имеют с ним более тесную связь, чем федеральные органы.
Данные признаки характерны для общественной формы организации.
Несмотря на организационное обособление местного самоуправления, пределы его самостоятельности ограничиваются рамками предоставленных ему полномочий. Власть местного самоуправления – подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. В отличие от центральной государственной власти местная власть не может сама себя реформировать. Организационное обособление местного самоуправления подразумевает наделение его определенной компетенцией для решения местных вопросов и осуществление этой компетенции самостоятельно на основании закона, но не более того.
Таким образом, современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о новом – смешанном, комбинированном – общественно-государственном характере природы новой модели местного самоуправления в современной России.
доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой муниципального права Российского университета дружбы народов
Аннотация:
В настоящей статье автором рассматриваются понятие и признаки местного самоуправления, данные в трех значимых для развития местного самоуправления в России нормативно-правовых актах. Важным фактором объединяющих эти акты является то, что все они способствуют функционированию местного самоуправления на принципах децентрализации. Особую роль формировании децентрализованного местного самоуправления в России сыграла Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Особое значение играют положения статьи 3 и 12 Конституции РФ 1993 г. Положения закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ в части определения местного самоуправления базируются на конституционных принципах народовластия. Положения, определяющие местное самоуправление в Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. акцентируют внимание на осуществление местного самоуправления соответствующими органами публичной власти. Хартия делает особый акцент на органах (представительной власти), а не на институтах (механизмах) прямой демократии. В заключении автор делает вывод о том, что принципиально важно осознать то,что муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействии органов местного самоуправления и государственной власти. Муниципальные органы власти по определению не могут действовать вне общей государственной политики управления. Они наделяются отдельными государственными полномочиями, обладают комплексом полномочий государственно-властного характера. Думается, что на этом акцентирует внимание Хартия, где говорится, что органы местного самоуправления регламентируют значительную часть публичных дел.
Ключевые слова:
МСУ, местное самоуправление, муниципалитет, муниципальное образование, понятия, признаки, право, правовое регулирование.
Для того, чтобы ответить на вопрос, что такое местное самоуправление и в чем его сущность, следует проанализировать основополагающие положения Конституции Российской Федерации, принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.(далее – Конституция РФ 1993 г.) , Федерального закона «Об общих принципах организации местном самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 № 131-ФЗ (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.) и Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. (далее – Хартия).
В Конституции РФ 1993 г. нет понятия местного самоуправления. Однако в различных статьях указанного закона закрепляются положения, которые в совокупности дают понимание данного феномена. Местное самоуправление выступает одной из основ конституционного строя, что определяет важное значение этого института в системе публичной власти в Российской Федерации.
Прежде всего, интерес вызывает статья 3 Конституции РФ 1993 г., согласно которой: «1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. 2) Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления…»
Следуя логике статьи 3 Конституции Российской Федерации 1993 г. можно сделать вывод о том, что как государственная, так и муниципальная власть являются публичной властью, поскольку и та и другая осуществляются народом. Следовательно, именно народ является источником власти.
На наш взгляд, весьма верную характеристику власти народа как публичной власти дает известный российский государствовед С.А Авакьян: «…власть народа отмечает ученый - это, прежде всего, публичная власть, что означает следующее:
1) она осуществляется в интересах всего народа, ее целью является общественное благо(иначе говоря публичный интерес);
2) пространством осуществления власти народа во всех ее формах (видах) является общество и государство; иначе говоря, государственные механизмы властвования отражаются на обществе и не безразличны ему, в свою очередь общественная составляющая властвования (формирование политических партий, влияние политических сил на пути развития общества и т.д.) отражаются на государстве и являются предметом его пристального внимания;
3) власть народа обращена ко всему обществу и к каждому человеку;
4) эта власть всем доступна, т.е. каждый человек вправе участвовать в реализации тех или иных функции и форм власти;
5) власть осуществляется народом в целом, его частью, проживающей на соответствующей территории, избранными народом представителями, сформированными ими органами и, наконец, производными от последних органами;
6)власть использует методы убеждения, воспитания, поощрения, организации населения, а если необходимо – то и принуждение, характерные для существующего вида власти;
7) власть осуществляется гласно (открыто), и все ее мероприятия имеют (а за частую и должны иметь) общественный резонанс.
Осуществлять власть –значит управлять делами общества, государства, отдельных территории, объединении людей, совершать действия и добиваться желаемого поведения (результата) во имя определенных целей» .
Публичность муниципальной власти подчеркивается, также в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ст. 80,90,93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в республике Коми» (далее – Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П). Рассматривая вопрос о местных представительных органах власти в Республике Коми, Конституционный Суд РФ указал, что само по себе то, что местные представительные органы согласно Закону республики Коми являются органами власти, не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, согласно позиции Конституционного Суда РФ органы местного самоуправления осуществляют не государственную, а муниципальную власть, т.е. их природа не является государственной.
Муниципальная власть – это публичная власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:
Территориальной ограниченностью;
Более широким спектром форм непосредственного участия населения в управлении своими территориями;
Системой принуждения в местном самоуправлении;
Законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства;
Подконтрольностью государству реализации передаваемых местной власти государственных полномочии.
Если С.А. Авакьян в целом говорит о публичной власти, то другой известный государстовед Г.В. Барабашев по отношению к англосаксонской системе местного самоуправления выделяет следующие признаки местного самоуправления как публичной власти:
«Во-первых, местное самоуправление определяется как власть, причем власть публичная, которая принадлежит местному населению.
Во-вторых, власть это осуществляется гражданами, проживающими в границах муниципального образования. Никто иной (ни государственные органы, ни граждане, проживающие в пределах других территорий) не имеет права на осуществление такой власти на данной территории. Граждане, обладая властью, решают задачи местного значения. Власть эта ограничена рамками территории муниципального образования.
В-четвертых, граждане непосредственно и через выборные органы местного самоуправления осуществляют эту власть.
В-пятых, осуществление власти гражданами ограничено рамками закона. Это означает, что в основу деятельности местного населения положен закон;
В-шестых, центральная власть, т.е. государственная власть, не имеет права вмешиваться в деятельность, осуществляемую местным населением при решении задач местного значения» .
Если статья 3 Конституции РФ 1993 года провозглашает местное самоуправление как одну из форм народовластия, то в статье 12 закрепляются функциональная основа местного самоуправления. Так, например, в указанной статье прописано: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Расширительное толкование указанной нормы позволяет утверждать, что с одной стороны, основной закон страны создает базу для обособления местного самоуправления от государственного механизма (децентрализация), сохраняя при этом подзаконную деятельность местной власти. Термин «подзаконная» деятельность применяется для иллюстрации того что органы местного самоуправления могут действовать только в рамках установленных законом полномочии. В этой связи можно предположить, что в данном случае речь идет о принципе Intеr vires (в пределах полномочии).
Исходя из всего вышесказанного, сложно говорить о полной самостоятельности местного самоуправления от государства. Однако с другой стороны - с учетом того, что органы местного самоуправления не являются структурными подразделениями государственных органов власти – их организационная (децентрализованная) обособленность очевидна.
В данном случае, в контексте сказанного словами известного российского государствоведа В.И. Васильева, отметим: «Децентрализованные субъекты власти, в том числе органы местного самоуправления, осуществляют управление, оставаясь интегрированной частью государства» .
Вышесказанное позволяет утверждать, что скрытым смыслом статьи 12 Конституции РФ 1993 г. является все-таки сочетание централизации и децентрализации. В свою очередь централизация, точнее говоря элемент централизации, выражается в наличии принципа inter vires, т.е. функционирование местного самоуправления в пределах своих полномочии. А децентрализация выражается в структурной самостоятельности органов местного самоуправления от органов государственной власти.
Продолжая мысль об интегрированности местного самоуправления и опираясь, прежде всего, на положения статьи 12 Конституции РФ 1993 г. следует отметить, что хотя и органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, их статус нельзя приравнивать к статусу общественных организации. Это связано с тем, что субъекты местного самоуправления являются субъектами публичного права, обладающими публично-властными полномочиями по отношению к населению муниципального образования и к организациям. В рамках обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования органы местного самоуправления должны реализовывать вопросы местного значения. В данном случае действует императивный метод правового регулирования, поскольку предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, прежде всего, устанавливаются в федеральном законодательстве. Тем самым их неисполнение влечет за собой ответственность, как перед населением муниципального образования, так и перед государством.
В целом органы местного самоуправления не могут выполнять свои функции, если их решения опираются только на силу общественного мнения и не поддерживаются мерами государственного характера. В данном случае большое значение имеет и то, что муниципальные образования непосредственно или через органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, подлежащие выполнению на всей территории муниципального образования. Все это, безусловно, подтверждает властный характер местного самоуправления и подтверждает факт того, что оно не является общественной организацией. Таким образом, муниципальные образования создаются в обязательном порядке и не может быть отменено. Такая правовая позиция была выражена в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положении Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».
Структурная обособленность местного самоуправления от государства подчеркивается и в других статьях Конституции РФ 1993 г. Так например в п. 1 статьи 131 прописано: «… Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Это значит, что установление структуру органов местного самоуправления является прерогативой населения муниципального образования. Думается, что данное положение Конституции РФ 1993 г. является спорным и нуждается в уточнении.
Так, например, как справедливо отмечает Н.В. Постовой «Законодатель не предусмотрел такого механизма, который устанавливал бы порядок формирования населением, например, структуры исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления специальной компетенции. Можно только представить каким образом в городе или районе население определяет структуру исполнительных органов местного самоуправления. Практический это не возможно сделать. Другое дело, что например, жители, проживающие в пределах муниципального образования, формируют выборные органы местного самоуправления путем проведения выборов. Или, например, жители на сходе небольшого населенного пункта могут сформировать комитет территориального общественного самоуправления, или избрать старосту. Но жители не могут формировать структуру органов образования, здравоохранения и т.д. Следовательно, данная норма Конституции РФ действует избирательно, только относительно выборов в небольших муниципальных образованиях, где формируются на сходах какие-либо органы» .
Определенная самостоятельность органов местного самоуправления от государства подчеркивается и в п. 1 статье 132, где говорится, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Таким образом, исходя из содержания рассматриваемых статьей и в рамках установленных органами государственной власти полномочий, местное самоуправление наделяется Конституцией РФ 1993 г. некоторой самостоятельностью.
Дефинитивная норма, определяющая понятие местного самоуправления, содержится в п. 2 статьи 1 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., где говорится, что «местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающее в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных традиции».
Указанное выше определение основывается на следующих признаках местного самоуправления:
Во-первых, местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти. Данное положение, безусловно, корреспондирует статьей 3 Конституции РФ 1993 г. согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, получается, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народом публичной власти. Кроме того, по смыслу статьи 3 Конституции РФ 1993 г. и указанного положения п. 2 статьи 1 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., местное самоуправление осуществляется как непосредственно через формы прямой демократии (выборы, референдум, сходы, голосования, территориальное общественное самоуправления и др.), а также опосредовано через органы местного самоуправления.
Во-вторых, пределы местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ 1993 г., федеральными законами, а в случаях установленных федеральными законами - законами субъектов РФ.
В третьих, в законе также как и в Конституции подчеркивается самостоятельность населения муниципального образования в решении вопросов местного значения. Таким образом, самостоятельность местного самоуправления является ее сущностной характеристикой, определяющей обособленное место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти. Наличие вопросов местного значения, прежде всего, свидетельствует о том, что есть установленная законом компетенция органов местного самоуправления, в пределах которых осуществляется их самостоятельная деятельность. Вопросы местного значения –это совокупность дел, которые, нацелены на обеспечение оптимальной жизнедеятельности населения муниципального образования.
Конституция РФ 1993 г. не дает и не может дать исчерпывающего перечня таких вопросов, но некоторые из них все-таки закрепляются. Речь идет о положениях статьи 132 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. где говориться о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения.
В четвертых, особый интерес вызывает термин «под свою ответственность..» как признак местного самоуправления. В теории муниципального права данная формулировка признана не совсем корректной. Кроме того, у нее нет аналогов в мировой практике.
Так, например, по мнению Н.В. Постового, «неудачным является указание в определении понятия на «ответственность населения» за решения вопросов местного значения. ... В законодательстве России пока нет определения ответственности относительно населения в целом как сообщества граждан. Население – это все жители, проживающие в границах муниципального образования, в том числе и несовершеннолетние и недееспособные. К ответственности можно привлечь только дееспособных жителей» .
Следует обратить внимание на то, что в названии главы 10: «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., отсутствует формулировка «ответственность населения». Получается, что это понятие не соответствует содержанию закона.
Думается, что ответственность населения муниципального образования все-таки должна быть установлена, поскольку в муниципальном законодательстве закрепляются случае, когда население муниципального образования непосредственно принимает устав муниципального образования. Так, например, на территории Российской Федерации есть муниципальные образования, где численность жителей поселения составляет до 300 человек. В данном случае, согласно п. 3 статьи 35 Федерального закона о местном самоуправлении представительный орган муниципального образования не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан, в том числе и полномочия, отнесенные к исключительной компетенции представительного органа. Следовательно, сход граждан принимает устав муниципального образования.
Исходя из выше сказанного, на данный момент невозможно ответить на вопрос о том, какова ответственность населения, если оно принимает устав, несоответствующий федеральному и региональному законодательству? Таким образом, совершенно ясно, что в законодательстве должен быть механизм негативной ответственности применимы населению муниципального образования.
Появление в российском законодательстве данного термина связано с подписанием и дальнейшей ратификацией в 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Так например, в статье 3 Хартии говорилось, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дели управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления». Анализируя данное положения Хартии, можно прийти к выводу, что здесь внимание акцентируется на том, что местное самоуправление это, прежде всего, деятельность органов муниципальной власти. Следовательно, речь идет об их ответственности. В случае с российским муниципальным законодательством упор делается на ответственность населения. При этом, как уже отмечалось выше, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления прописывается подробно, а механизм ответственности населения вообще не обозначен.
Отсутствие в законодательстве ответственности населения муниципального образования свидетельствует о том, что в теории муниципального права, да и на практике пока еще не решен вопрос о составе муниципального правонарушения, при котором субъектом ответственности может выступать население муниципального образования. Соответственно, нет негативной ответственности, сторонники которой определяют юридическую ответственность как ответственность за действие или бездействие. В научной литературе существует точка зрения о том, что кроме негативной ответственности есть еще и позитивная ответственность, которая в большей мере опирается на социальный, а не правовой характер. Иными словами, позитивная ответственность в отличии от правовой не является репрессивной. В данном случае, ответственность за конкретные действия субъект правоотношении берет на себя. Так, например, Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет целый ряд вопросов местного значения решения, по которым принимается населением муниципального образования. В частности речь идет о реализации населением права на местное самоуправления путем прямых форм осуществления местного самоуправления (референдум, выборы, сход и др); определение структуры органов местного самоуправления и т.д. Как следствие этого, ответственность за решения тех или иных вопросов насеет население муниципального образования.
В теории муниципального права существует много научных позиций, объясняющих особенность позитивной ответственности.
Так, например, по мнению Н.Л. Лютцера, позитивная юридическая ответственность, «которая включает в себя как внутреннее отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения требования норм права, так и ответственность перед кем-то, предполагающая возможность спросить с данного субъекта права за его действия. В этих случаях речь не идет о лишениях в результате применения мер принудительного воздействия за порученное дело, санкции. Скорее это средства воздействия на субъект муниципального права, побуждающее его эффективно применять законодательство, свои права и возможности, т.е. обеспечивающие его ответственное поведение» .
И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов считают что «деятельность «под свою ответственность» - это не обязанность населения претерпевать коллективные решения, применяемые государством, а обязанность детально осуществлять собственные самоуправленческие права» .
По мнению В.И. Фадеева, «в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращенны не только к органам и должностным лицам местного самоуправления, но также к себе, так как население самостоятельно формирует муниципальные органы и непосредственно решает ряд вопросов местного значения» .
Как справедливо считает Е.М. Забалотских, «на население, берущее на себя бремя решения вопросов местного значения, ложится ответственность за результат. В случае если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования ненадлежащим образом осуществляет свои полномочия, то население в праве его отозвать. Процедура голосования по отзыву финансируется исключительно за счет средств местного бюджета. Вот и получается, что ошибившись в выборе главы муниципального образования, население будет расплачиваться за «ошибку» из своего «местного» кармана .
Следует согласиться и с позицией авторов учебника «Муниципальное право», которые отмечают: «На вопрос, перед кем сообщество несет ответственность, ответ дает сама формула – «под свою ответственность». Это значит, что равнодушное отношение населения к тому, кого оно избирает в органы местного самоуправления, плохая работа граждан на своих рабочих местах, нежелание участвовать в организационных формах контроля над местными властями, отсутствие активного сотрудничества, солидарности жителей (микротерриториальный эгоизм) и т.п. могут привести, а точнее, неизбежно приводят к низкому уровню благосостояния основной массы населения в городе, поселке, селе (на минимуме того, что обязуется гарантировать государство), к образованию нездоровой и некомфортной среды обитания, высокому криминальному уровню оперативной обстановки и др. Следовательно, население отвечает само перед собой и на каждом жителе лежит доля этой ответственности» .
В пятых, местное самоуправление, безусловно, должно осуществляться исходя из интересов населения и с учетом исторических иных традиции. Данный принцип особо актуален для многонациональной и поликонфесиональной Российской Федерации, на отдельных территориях которой сложились исторически определенные традиции осуществления местного самоуправления.
Весьма подробно данный признак, характеризующий особенности местного самоуправления в Российской Федерации, раскрыт в диссертации Р.М. Усмановой. Так, например, по отношению к формулировке статьи 1Федерального закона о местном самоуправлении «.. исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиции» Р.М. Усманова выдвигает следующие тезисы:
«1) к историческим традициям относятся исторические традиции местного самоуправления, исторические традиции субъектов РФ, к местным –традиции, которые сложились в данном муниципальном образовании, отражают его особенности, находят свое отражение в официальных символах и могут быть закреплены в муниципальном уставе, к иным – традиции людей, проживающих на территории муниципального образования (национальные, этнические, религиозные и др.);
2) население, в первую очередь в своих собственных интересах, должно учитывать исторические и иные местные традиции при непосредственном осуществлении местного самоуправления и при участии в его осуществлении;
3)органы местного самоуправления должны учитывать исторические и иные местные традиции при решении вопросов местного значения;
4) требование об учете исторических и иных местных традиций находит свое отражение в правотворческой деятельности органов местного самоуправлении при издании муниципально-правовых актов;
5) учитывать исторические и иные местные традиции органы местного самоуправления могут в правоприменительной деятельности;
6)учет исторических и иных местных традиций обязательно должен быть в интересах населения. При этом в подобных интересах должны действовать все субъекты, включая и органы государственной власти, которые регламентируют данное требование в своих нормативных актах;
7)учет исторических и иных местных традиций необходим для сохранения самобытности отдельных народов;
8)отрицание, игнорирование исторических местных и иных традиций различными субъектами власти может привести к конфликту как между органами местного самоуправления и населением, так и между обществом и государством;
9) учет исторических и иных местных традиций – это гарантия приближения самих органов местного самоуправления к населению, обеспечение стабильности в муниципальном образовании, сохранение культуры народов» .
Переходя к рассмотрению определения местного самоуправления, данного в Хартии, еще раз отметим, что в федеральном законодательстве о местном самоуправлении, при формулировании понятия «местное самоуправление», подчеркивается первичность непосредственного решения населением вопросов местного значения. Сказанное, находит свое подтверждение в нормах главы 5 действующего закона, где представлен широкий перечень форм непосредственной демократии. Однако, несколько иной подход к этой проблеме просматривается в Хартии. Так, например, в статье 3 указанного документа дается следующее понятие местного самоуправления: 1) под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; 2) это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.
Как видно, Хартия делает особый акцент на органах (представительной власти), а не на институтах (механизмах) прямой демократии. Формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением Хартия рассматривает не только как дополнительные (факультативные), но и вообще не обязательные – их наличие в конкретной стране Совета Европы зависит от тог, допускается ли это законом.
Характерной чертой местного самоуправления является его двойственная природа. В нем одновременно сочетаются два начала – общественное и государственное . Это видно в определениях местного самоуправления во всех трех случаях указанных актов. Принципиально важно осознать то, что муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействии органов местного самоуправления и государственной власти. Муниципальные органы власти по определению не могут действовать вне общей государственной политики управления. Они наделяются отдельными государственными полномочиями, обладают комплексом полномочий государственно-властного характера. Думается, что на этом акцентирует внимание Хартия, где говориться, что органы местного самоуправления регламентируют значительную часть публичных дел. В данном случае речь идет о государственных и муниципальных делах, которые реализуются органами местного самоуправления одновременно. Следовательно, можно и нужно говорить о местном самоуправлении и местном управлении, которое осуществляется в рамках государственных полномочии которыми наделяются органы местного самоуправления.
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России. М.: Юриспруденция, 2011.
Прудникова А.С., Хазова Е.Н., Антоновой Н.А. Муниципальное право России: учебник для студентов. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2013.
Усманова Р.М. Муниципальное право в системе публичного регулирования общественных отношений: проблемы теории и практики // Дис. … д-ра юрид. наук. Москва. 2014.
Заголовок En:
To The Question Of Concept And Signs Of The Local Government
Аннотация En:
In the present article author examines concept and features of the local government, provided in three legal acts, which are significant for the development of local government in the Russian legal acts. The important factor, uniting these acts is that they all are contributed to the functioning of the local government on the principles of decentralization. A special role in the formation of a decentralized local government in Russia is played by the Russian Constitution, adopted by population vote on the December 12, 1993. Particular importance plays the provisions of Article 3 and 12 of the Constitution of the Russian Federation from 1993. Provisions of the Law "On the General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation" dated October 6, 2003 No. 131-FZ in the definition of local self-government, based on the principles of constitutional democracy. Provisions, defining the local government in the European Charter of Local Self-Government of the October 15, 1985 focus on the implementation of the relevant local government public authorities. The Charter makes an emphasis on the organs (representative government), not on the institutions (mechanisms) of direct democracy. In conclusion, author underlines, that it is crucial to recognize that the municipal activities is based on the combination of local and state interests, cooperation of local governments and public authorities. Municipal authorities, by definition, cannot act outside of the general public policy management. They are endowed with the certain state powers, have a complex powers of state-imperious nature. So, the Charter make an emphasis on this fact, that local governments regulate substantial share of public affairs.
Ключевые слова En:
MSG, local government, municipality, municipal district, concept, signs, law, legal regulation.
