Нормативно-правовая база деятельности государственной власти. Конституционно-правовые основы государственного управления Вопросы для самопроверки
В настоящей главе раскрывается понятие правовых актов, которые издаются (принимаются) в органах государственного управления России. В юридической литературе не существует единого понятия актов управления. Одни считают, что акты -- это государственно-властные предписания, другие, -- что акты -- особые юридические формы исполнительн распорядительной деятельности. Так или иначе, они являются самой распространенной формой реализации целей, задач и функций исполнительной власти и публичного управления.
Не давая четкого определения актам органов государственного управления, профессор С.А. Иванов характеризует их четырьмя основными признаками:
Наличие субъекта принятия правового акта управления;
Подзаконность правовых актов управления;
Юридически последствия правового акта управления.
Более четкое определение понятия акта муниципального управления дает Р.Ф. Васильев, рассматривая его как «властное волеизъявление государственных органов и остальных субъектов муниципального управления, которые устанавливают, используют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия, акты имеют все шансы быть выраженными как в устной форме, так и документом» .
Однако профессор Н.Ю. Хаманева высказывает иное мировоззрение о форме актов государственного управления, говоря, что «акт государственного управления - это всегда письменный официальный документ, и он обязан иметь содержание, необходимые реквизиты, включая подпись лица, его издавшего» . «Обычно в учебных пособиях отечественного административного права используют термин "правовые акты управления", реже - "административные акты» .
В настоящее время правовые акты управления имеют за собой значительную нормативно-правовую базу, т.е. порядок издания таких актов получил четкую регламентацию в законодательных и иных нормативно-правовых актах. Например, согласно Конституции Правительство РФ имеет право издавать распоряжения и постановления. В ст. 19 ФЗ "О единых принципах организации местного самоуправления в РФ» определяется, что органы местного самоуправления и их должностные лица могут принимать и издавать правовые акты по вопросам собственного ведения. Заглавие и виды правовых актов органов местного самоуправления, способности по изданию данных актов, порядок их принятия и введения в силу ориентируются уставом муниципального образования в согласовании с законами субъектов РФ.
Анализ разных дефиниций правового акта управления, которые встречаются в литературе, позволяет найти их характерные черты.
Акт управления - есть распоряжение уполномоченного на то органа муниципального управления либо особенного должностного лица; это официальное заключение, которое принял орган общественного управления по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности, особенная юридическая форма управленческой либо исполнительно-распорядительной деятельности. Акты управления ориентированы на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе этих органов, они воспринимаются органами и должностными лицами муниципального управления, руководителями органов законодательной власти, прокурорами, председателями судов и составляют главнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления.
Также есть некоторая классификация актов государственного управления, это позволяет лучше понять их юридические индивидуальности. Универсальным считается деление актов управления в зависимости от их юридических свойств на виды: нормативные, личные (ненормативные) либо смешанные.
Нормативные акты управления - особый вид актов управления. Он содержат юридические признанные мерки, устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы.
Личные (ненормативные) акты управления оформляются постановлениями либо указами, которые не считаются нормативными. Они принимаются конкретным органом исполнительной власти в целях внедрения закона для решения вопросов, определенных управленческих дел, касающихся определенных действий, фактов, адресуются конкретным физическим либо юридическим лицам.
Смешанные акты управления - это те, в каких наряду с нормативными имеются и ненормативные предписания. Данное разделение актов управления считается в зависимости от их юридических параметров. Такими являются, к примеру, правовые акты типа положений, руководств, акты в форме концепций и т.д., применяющиеся путем "утверждения" подходящими органом.
Правовые акты управления реализуют свое назначение в деятельности органов управления и их должностных лиц, при условии, что содержащиеся в них положения исполняются. В связи с этим правовой акт управления обязан обладать юридической силой, под которой понимается его способность обозначаться в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. целиком отвечать ее задачам, целям и функциям. Также важным условием наличия у правового акта юридической силы является его соответствие требованиями, предъявляемым как к его содержанию, так и порядку принятия и издания.
Практикой и деятельностью органов государственного управления выработаны требования, предъявляемые к актам управления:
1. Закономерность правовых актов управления. Правовые акты, издаваемые органом государственного управления, должны всецело соответствовать законодательству Российской Федерации.
2. Правовой акт управления должен быть юридически обоснованным, т.е. иметь основания для издания, а также цели и задачи, которые нужно осуществить. Необходимо предусматривать последствия принятия акта управления, а также возможные сложности в его осуществлении. При необходимости проекты правовых актов управления должны рассматриваться специалистами, экспертами, специальными коллегиальными образованиями.
3. Наряду с юридической, должна быть и экономическая обоснованность. Акты, требующие финансового обеспечения или сопровождения, должны быть тщательно проанализированы, разработаны и pаccчитаны на долгосрочное применение.
4. Акты управления должны иметь общественную необходимость и полезность.
Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..
Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин - исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?
На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации Ст 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов.
Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.
По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю органов государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.
Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:
- а) государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
- б) государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);
- в) государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
- г) государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;
д.) государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.
Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.
В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней.
В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.
Исполнительно-распорядительную деятельность практически ocyществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной или правоприменительной функции. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.
Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего - государственное управление и осуществляющие его функции, государственные органы - есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.
Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?
Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства; в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений(например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение - это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения - законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).
Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..
Информационная открытость органов государственной власти и управления призвана создавать условия для получения и использования гражданами необходимой для них информации. Информационная открытость в системе государственного управления всех уровней призвана обеспечить реальную доступность для населения информации о принимаемых ими решениях, об их текущей деятельности. Это позволит оказать положительное влияние на восприятие власти населением и принимаемых управленческих решений по различным сферам, формировать объективные суждения о состоянии российского общества и органов публичной власти, укрепить действенность и эффективность общественного контроля за деятельностью органов власти и управления.
По мнению Президента Российской Федерации В.В. Путина, обеспечение права граждан на объективную информацию определено как одно из приоритетных направлений развития демократического, свободного и справедливого общества и государства. Доступность информации – необходимое условие как формирования, так и жизнедеятельности такого общества. То, что право на информацию начинает переживаться на субъективном уровне как одно из фундаментальных человеческих прав, а на уровне декларативном – как один из приоритетов государственной политики любого уровня – достаточно очевидно.
В рамках данной статьи мы предлагаем рассматривать информационную открытость органов власти и управления как одно из обязательных условий повышения эффективности социального взаимодействия институтов государственной власти и управления с гражданами и функционирования всей системы государственного управления в целом.
В настоящее время деятельность по созданию и реализации открытой информационной среды в системе государственного управления субъектов Российской Федерации регламентируется комплексом нормативно-правовых актов. Все нормативно-правовые документы, регулирующие данную сферу можно классифицировать исходя из различных оснований. В данной статье в качестве основания будет рассмотрена классификация по юридической силе.
Это международные нормативные правовые акты; Конституция Российской Федерации; федеральные законы Российской Федерации; подзаконные акты; законодательство субъектов Российской Федерации; акты органов местного самоуправления.
Рассматривая законодательную базу функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления Российской Федерации, выделим несколько базовых федеральных законов: ФЗ от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; ФЗ от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; ФЗ от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
По мнению О.А. Финько, имеющего опыт работы председателя Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи: «В российском законодательстве нет цельного нормативного правового акта о механизме реализации права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию». В своих высказываниях он отмечал также, что положения отдельных нормативных актов, которые касаются информационного взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицами, носят противоречивый характер, что обусловлено отсутствием единого подхода к установлению правил такого взаимодействия.
В большинстве федеральных законов, направленных на регулирование информационных отношений, отсутствуют нормы, которые могли бы обязать органы государственной власти обеспечить доступ каждому гражданину к формируемым ими общедоступным информационным ресурсам. Таким образом, проблема доступа граждан Российской Федерации к информации о деятельности органов государственной власти является чрезвычайно актуальной и практически значимой.
Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает право граждан «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам». На уровне закона закреплено: ведение личного приема граждан должностными лицами; возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений. Законом запрещено: «преследование гражданина в связи с его обращением с критикой деятельности указанных органов или должностного лица, либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов, либо прав, свобод и законных интересов других лиц; разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина». Закон прописывает механизмы, четко регламентирует сроки исполнения обращений граждан.
ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-ФЗ, в основном касается технических вопросов информатизации и защиты информации; данный закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применение информационных технологий; обеспечение защиты информации. В данном законе практически отсутствуют какие-либо положения, которые регулируют порядок получения информации о решениях органов публичной власти. Поэтому можно констатировать, что данным законом не установлен механизм предоставления сведений о решениях органов публичной власти. Необходимо также остановиться на ст. 8 данного закона, которая устанавливает, что не может быть ограничен доступ к: «нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; информации о состоянии окружающей среды; информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну); информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией и иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами».
Рассмотрим далее принятый в 2014 году, ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Данный закон на законодательном уровне закрепляет право граждан на участие в осуществлении общественного контроля. Под общественным контролем понимается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» (ст. 4). Положительным моментом данного закона является установление ответственности должностных лиц за нарушение закона, привлечении к ответственности виновных должностных лиц. Тем не менее, детальное правовое регулирование подобного контроля в настоящий момент отсутствует. При этом очевидно, что большинство людей все еще слабо представляет суть и механизмы общественного контроля, зачем он нужен и как отражается на жизни рядового гражданина или организации.
Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Услуги можно получить путем: предоставление услуг посредством МФЦ; использование информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе Единого портала государственных и муниципальных услуг в сети Интернет; использование электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг; работа с универсальными электронными картами; услуги оказываются в порядке и в сроки, установленные административными регламентами (по каждой услуге). Так, согласно данного закона, на каждую услугу разрабатывается и утверждается административный регламент, по тексту которого указывается точный алгоритм действий должностного лица и заявителя, сроки, контроль над исполнением, порядок обжалования действий, либо бездействия чиновников.
В 2012 году была создана Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства, которая образована постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2012 г. № 773 «О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства». Комиссия является постоянно действующим органом, который осуществляет координацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представителями гражданского общества, общественными объединениями и предпринимательским сообществом по вопросам формирования и функционирования системы «Открытое правительство». Согласно Положения, комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также экспертным и научным сообществами. Состав комиссии утверждается Правительством Российской Федерации.
«На сегодняшний день Открытое правительство совместно с Общественной палатой выработало понятную и прозрачную процедуру формирования общественных советов. Надо использовать этот формат, чтобы они в полном объёме выполняли свою главную функцию - общественного контроля за деятельностью государственных органов власти - и обеспечивали здесь основной запрос общества на справедливость и объективность», - отметил Министр Российской Федерации Михаил Абызов.
Таким образом, проанализировав законодательную базу функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления Российской Федерации, можно выделить основные возможные и вспомогательные способы (механизмы) доступа к информации о деятельности государственных органов.
К основным отнесем: обнародование (опубликование) информации; размещение информации в информационно-телекоммуникационных сетях в интернете; размещение информации в общественно доступных местах (на стендах, досках объявлений и т.п.); ознакомление с документами непосредственно в помещении, по месту расположения органа власти; присутствие на заседаниях государственных органов и органов местного самоуправления; предоставление информации по запросу.
К вспомогательным, то есть к тем, которые доступны всем, но не все могут ими воспользоваться в силу возраста, интеллекта, отсутствия финансовых либо технических возможностей, других ограничений: работу с социальными сетями; систему адресных рассылок по разным категориям граждан; способы реализации системы обратной связи с гражданами на официальном сайте федерального органа исполнительной власти; онлайн механизмы поиска, хранения и распространения информации; использование существующих механизмов идентификации, авторизации, работе с персональными данными и архивацией информации при взаимодействии с гражданами; механизмы и процедуры онлайн взаимодействия с гражданами; функциональные возможности интернет-площадки для обсуждения результатов деятельности и инициатив федерального органа исполнительной власти; регулярные онлайн-конференции с представителями федерального органа исполнительной власти.
Ограничение права доступа к информации возможно только в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации (например, доступ к сведениям, составляющим один из установленных законом видов тайн).
Рассматривая вопросы правового регулирования функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления, отдельного внимания заслуживает регулирование данного вопроса на уровне Республики Башкортостан.
01 февраля 2013 года запущен в промышленную эксплуатацию сайт “Электронная приемная” органов власти Республики Башкортостан (www.letters.openrepublic.ru). Портал «Электронная приёмная» делает общение с органами власти Республики Башкортостан доступным, удобным и быстрым. Главным преимуществом «Электронной приёмной» является то, что выходя на сайт, можно получить доступ ко всем министерствам, ведомствам Республики Башкортостан и Администрации ГО г. Уфа в режиме «единого окна» и обратиться к ним напрямую.
Проект «Открытая Республика» призван обеспечить новые формы открытого диалога власти и граждан, выстроить долгосрочную стратегию развития «открытого» региона, объединить в себе ранее начатые проекты по раскрытию информации и взаимодействия с гражданами.
Проект реализуется в двух направлениях – повышение прозрачности органов власти и развитие электронной демократии. Прозрачность органов власти призвана реализовать предоставление населению подробной информации о деятельности органов власти в т.ч. в машиночитаемой форме. Электронная демократия подразумевает создание новых форм взаимодействия общества с властью.
Таким образом можно сказать, что информационная открытость системы государственной власти и управления нашли свое закрепление в законодательстве еще не во всем возможном объеме. Несмотря на принятые меры правового характера, закрепленные в различных правовых актах разрозненные нормы до сих пор не привели к консолидации усилий со стороны органов государственной власти и институтов гражданского общества в сфере обеспечения информационной открытости властно-управленческих структур. В значительной степени это связано с тем, что возможность участия граждан в контроле над действиями органов власти и управления не обеспечена четкими нормативно закрепленными механизмами их реализации, а также корреспондирующими правами и обязанностями этих субъектов. Политика поступательного развития информационной открытости органов государственной власти и управления в этом контексте нуждается в системной разработке и более качественном и планомерном правовом обеспечении.
Государственное управление представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти, их должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства.
Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В условиях демократии это достигается путем праводательной деятельности государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени государственных органов и должностных лиц и всего корпуса государственных служащих.
Между тем и само государство, а точнее его деятельность, или государственное управление, нуждается в нормативной регламентации, соответствующем правовом регулировании. Именно в законодательных и иных правовых актах государственных органов представительной и исполнительной ветвей власти определяются конкретные пути, по которым должно вестись правовое регулирование в целях совершенствования и повышения эффективности государственного управления. Данные акты, необходимые для правового регулирования государственного управления, и составляют правовую основу института государственного управления . На современном этапе развития российского общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления является законодательная форма. Однако на практике это регулирование ведется преимущественно в подзаконном порядке.
Таким образом, конституционно-правовые основы государственного управления – это прежде всего Конституция Российской Федерации, а также законодательные акты и нормативно-правовые акты государственных органов, регулирующие общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственной власти и управления.
Федеративный характер современной российской государственности положен в основу принципа двухуровневого законодательства о государственном управлении.
1. Общегосударственное (федеральное законодательство). Сюда относятся Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и т.д.), которые так или иначе регламентируют статус и деятельность государственных органов в Российской Федерации.
Правовые акты о государственном управлении могут быть сгруппированы по уровню принятия и юридической силе.
Конституция РФ регулирует государственное управление, определяя закрепленные в ней базовые принципы и положения, относящиеся к основам конституционного строя, правам и свободам человека, федеративному устройству, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, институту президентства и другим высшим органам государственной власти – Правительству РФ, Федеральному Собранию РФ, судебной власти, местному самоуправлению. Так, например, статья 32 закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие может выражаться через право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, право участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной службе и право на участие в отправлении правосудия.
Федеральные законы . Они могут регулировать:
а) общие вопросы функционирования государственных органов (например, законы о государственной службе: «Об основах государственной службы в Российской Федерации», «О системе государственной службы в РФ»);
б) определять статус и направления деятельности отдельных государственных органов (федеральные законы «О Президенте Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации» и т. д.);
в) специальные виды деятельности государственных органов (федеральные законы «О полиции», «Об основах охраны труда в Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др.);
г) статус лиц, занимающих различные государственные должности (федеральные законы «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ», «О статусе судей в Российской Федерации», «О статусе военнослужащих», «О судебных приставах» и т. д.).
Указы и распоряжения Президента РФ
В основном с помощью указов регламентируются частные или повседневные вопросы организации работы государственных органов. На основе указов Президента РФ утверждаются: положения об органах исполнительной власти, реестр государственных должностей федеральной государственной службы, порядок назначения на государственные должности государственной службы и присвоения квалификационных чинов, порядок аттестации государственных служащих, структура федеральных органов исполнительной власти и многое другое. Фактически все серьезные изменения в государственном управлении начинаются с указов Президента РФ, например административная реформа в марте 2004 г.
Нормативно-правовые акты Правительства РФ
Правительство издает различные нормативные акты по вопросам государственного управления: постановления, распоряжения, утверждает различные правила, положения и др. Это могут быть, например, Регламент Правительства РФ, Постановление Правительства РФ «О предоставлении сотрудникам таможенных органов льгот за исполнение должностных обязанностей во вредных условиях», Положение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств федерального бюджета, и др.
Нормативные акты, принимаемые различными министерствами и ведомствами РФ, включая Постановления Конституционного Суда РФ
2. Региональное (законодательство субъектов Федерации). К этому уровню можно отнести следующие нормативно-правовые акты: конституции или уставы субъектов РФ, законы, принимаемые субъектами РФ для организации работы своих органов государственной власти, указы глав субъектов РФ и т. д. В принципе по своей роли и содержанию они аналогичны федеральным правовым актам, однако действуют только в рамках данного субъекта РФ: например, в Республике Башкортостан существует развернутая система различных нормативно-правовых актов: Конституция РБ, республиканские законы («О Президенте Республики Башкортостан», «О Государственном Собрании Республики Башкортостан», «О Правительстве Республики Башкортостан», «О республиканских органах исполнительной власти Республики Башкортостан»), Указы Президента Республики Башкортостан, Постановления Правительства Республики Башкортостан по вопросам государственного управления в республике.
Правда, существует и третий уровень законодательного регулирования, близкий по содержанию властно-управленческой деятельности и примыкающий к первым двум, − муниципальный. Однако, по Конституции РФ, он выведен за пределы государственной власти. В данной работе этот вопрос рассматривается в следующем параграфе.
Вопросы и задания для проверки знаний:
1) В чем заключается необходимость государственного управления?
2) Что понимается под конституционно-правовыми основами государственного управления?
3) Охарактеризуйте основные виды нормативных актов в системе федерального законодательства по вопросам государственного управления.
4) Раскройте основное содержание регионального законодательства по организации государственного управления в субъектах РФ.
5) Какие еще уровни законодательного регулирования публичного управления Вы знаете?
Тесты для самопроверки
1. Конституция России – это
1) этап управленческих отношений, управленческой деятельности, характерной для современного общества:
2) Разработка приемов, программ, предложений по совершенствованию системы государственного управления;
3) нормативный правовой акт высшей юридической силы, закрепляющий основы конституционного строя; основы правового статуса человека гражданина; федеративное устройство; систему, принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4) законодательные акты, принимаемые профессиональными государственными служащими.
2. Начиная от первых декретов Октября конституционное законодательство России прошло довольно длительную эволюцию:
1) т конституций 1918, 1925 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;
2) от конституций 1920, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;
3) от конституций 1918, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;
4) от конституций 1918, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года.
3. В какой главе закреплены основы конституционного строя и механизм народовластия?
1) 1 глава;
2) 9 глава;
3) 5 глава;
4) 2 глава.
4. Органы местного самоуправления:
1) входят в систему органов государственной власти;
2) входят в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
3) входят в систему органов государственной власти и в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) не входят в систему органов государственной власти.
Регламентация организации государственного управления должна учитывать особенности функций и задач, для выполнения и осуществления которых она должна быть приспособлена. В связи с этим трудно представить единый нормативно-правовой акт, которыми полном объеме были бы урегулированы все вопросы управления в экономике, социально-культурной сфере и административно-политической деятельности. Проблемы подготовки такого единого закона (к°" декса, основ законодательства и др.) неоднократно обсуждались в специальной литературе, на научно-практических конференциях, разнЫ* семинарах. Но очевидным является то, что принятие такого акта нер6" ально, что, однако, не означает отказа от кодификации и систематиза ции законодательства в сфере государственного управления. 300 Глава Характер и организация государственного управления 21 В Концепции административной реформы Украины вполне оборванно подчеркнуто, что «поскольку осуществить кодификацию Н0рм административного законодательства одновременно и в одном акте объективно невозможно, целесообразно осуществить поэтапную кодификацию административно-правовых норм по отдельным отраслям, сферам и институтам. Каждый этап этого процесса может завершаться подготовкой отдельных частей будущего обобщающего Административного кодекса Украины в виде соответствующих томов (или «книг»), которые должны иметь кодифицированный характер и могут называться соответствующими «Кодексами»1. Действительно, законодательство в сфере организации государственного управления должно регулировать разнообразные отношения, имеющие общий, отраслевой, межотраслевой характер, территориальный аспект и др. Создание организационной системы государственного управления ограничивается отсутствием стабильной, внутренне согласованной системы законодательства, необходимого для четкого определения организации, функций, полномочий субъектов управления. В Концепции административной реформы предпринята попытка дать целостное видение решения проблем государственного управления путем проведения взаимосогласованных мероприятий, направленных на структурное преобразование органов управления, методов и форм их деятельности, чем подчеркивается приоритетность законодательного регулирования в этом деле. Массив правовых актов, действующих в сфере государственного управления, которые приняты за последние годы, значителен, но о полной и качественной регламентации управленческой деятельности говорить еще рано, поскольку многие правоотношения пока остаются за пределами правового регулирования. Решающим шагом в становлении основ осуществления государственного управления явилась Конституция Украины, которая определила систему и общие полномочия органов исполнительной власти, порядок их образования и реорганизации, а также в общем ВиДе закрепила структуру экономики, социально-культурной и ад-^инистративно-политической деятельности. Еще до принятия Основного Закона управленческая деятель-н°сть в разных отраслях была урегулирована рядом законов, процесс Совершенствования которых продолжается. В той или иной мере " Концепцш адмшютративно! реформи в УкраМ. - К., 1998. - С. 45-46. 301 Особенная часть Раздел VII. Основы административно-правовой организации... они относятся к сфере управленческой деятельности. В экономиче ской сфере это законы Украины «О предприятиях в Украине», «Q предпринимательстве», «О собственности», «О защите от недобросо. вестной конкуренции» и др.; в социально-культурной сфере - законы Украины «Об образовании», «О природно-заповедном фонде УК. раины», «О пенсионном обеспечении», Основы законодательства Украины о культуре и др. Значительной законодательной регламентации подверглись все отрасли административно-политической деятельности (оборона, безопасность, управление в области иностранных дел, внутренних дел и др.), а также межотраслевое государственное управление (статистика, ценообразование, стандартизация, метрология). Вместе с тем следует заметить, что некоторые законы, принятие которых предусмотрено Конституцией Украины, еще находятся в состоянии отработки и обсуждения, например, законы «О Кабинете Министров Украины», «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти Украины» и др. Важную группу актов, регулирующих управленческую деятельность, составляют акты Президента Украины - указы и распоряжения, которые издаются на основе и во исполнение Конституции и законов Украины (ч. 3 ст. 106 Конституции). Акты Президента - главы государства издаются с целью урегулирования общественных отношений по вопросам, которые Конституцией и законами Украины отнесены к его компетенции или по какой-либо причине не урегулированы законами (например, Указ от 15 декабря 1999 г. «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти»1). Поэтому правовые акты Президента Украины не всегда являются прямым следствием принятых законов, их конкретизацией и развитием, что характерно для нормативно-правовых актов органов исполнительной власти. Значительное количество актов Президента Украины посвящено вопросам организации управления, статуса органов управления, разных звеньев их системы. Например, Указом Президента Украины от 30 декабря 1997 г. утверждено «Положение о Министерстве юстиции Украины» > Указом от 10 июня 1997 г. - «О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления их в силу»3 и др. Некоторые вопросы организации и деятельности в отраслях и сферах управления решаются с помощью правовых актов органов 1 См.: Урядовий кур"ер. - 1999. - 17 груд. 2 См.: Офшйний вюник Укра"ши. - 1998. - № 2. - Ст. 47. L " См.: Там же. - 1997. - № 24. - Ст. 11. 302 Глава 21 Характер и организация государственного управления________ исполнительной власти. Значительное их количество издается Каби-нетом Министров Украины, например, постановления Кабинета Министров Украины от 22 июня 1999 г. «О примерном перечне уп-павлений, отделов и других структурных подразделений областной, Севастопольской городской, районной государственной администрации»1, от 13 декабря 2001 г. «Об объемах и порядке ввоза гражданами на таможенную территорию Украины продуктов питания для собственного потребления и перечне предметов, которые могут быть отнесены к личным вещам граждан»2 и др. Правовые акты в сфере государственного управления могут иметь общий и специализированный характер. Закон Украины «Об обращениях граждан» является общим актом, поскольку его действие распространяется на соответствующие отношения независимо от сферы или отрасли управления, а Закон Украины «О Службе безопасности Украины» - специализированным, поскольку он закрепляет основы обеспечения безопасности. Такой же характер могут иметь также акты Президента Украины и Кабинета Министров Украины. Организация управления в отраслях и сферах обеспечивается наряду с законами, актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины также нормативно-правовыми предписаниями министерств и других центральных органов исполнительной власти. Значительное количество таких правовых актов принимается в сферах таможенного дела, экономики, образования, здравоохранения и др., что обусловлено недостаточным законодательным урегулированием отдельных направлений управленческой деятельности, необходимостью регламентации внутренней организации органов исполнительной власти. Но в некоторых случаях такая практика может быть не всегда достаточно обоснованной, определяется прежде всего ведомственными интересами. Местные государственные администрации издают правовые акты с Целью как комплексной регламентации отдельных направлений деятельности на соответствующей территории и внутренней организации, так и установления статуса структурных подразделений в соот-Ветствующих положениях, утверждаемых уполномоченными органа-ми или должностными лицами, решения конкретных вопросов. По в°просам, делегированным местными органами государственной ис-п°лнительной власти органам местного самоуправления, последние 1 См.: Офщшний вюник Укра"ши. - 1999. - № 25. - Ст. 1173. 2 См.: Там же. - 2001. - № 51. - Ст. 2273. 303 т Особенная часть Раздел VII. Основы административно-правовой организации... также могут принимать акты, регулирующие управленческие отноще ния. В некоторых случаях решения, принятые ими самостоятельно регулируют отношения, которые возникают в сфере деятельности органов исполнительной власти (общеобязательные).
