Способы реализации административно-правовых норм. Формы реализации норм административного права Понятие и способы реализации административно правовых норм

Реализация административно-правовых норм выражается в практическом проведении в жизнь содержащихся в них правовых предписаний и обеспечении должного поведения участников управленческих отношений.

Известны следующие варианты реализации :

• исполнение - точное следование участников управленческих отношений тем юридическим предписаниям, обязательным правилам поведения, запретам и ограничениям на те или иные действия, которые содержатся в административно-правовых нормах;
• применение - издание полномочным органом управления (должностным лицом) либо нормативных актов, предусматривающих механизм реализации соответствующего правового предписания, либо индивидуальных актов, определяющих применение административно-правовой нормы к конкретной практической ситуации;
• использование - применение органом исполнительной власти, местной администрацией (должностными лицами) того или иного варианта исполнительной деятельности при наличии в административно-правовой норме альтернативы в принятии решений;
• соблюдение - воздержание субъекта от совершения запрещенных действий; от исполнения оно отличается пассивным поведением субъекта управленческой деятельности.

Методы исследования отличаются от методов . Изучение административно-правовой теории происходит в процессе толкования норм административного права. Для правильного и эффективного правоприменения необходимо толкование административно-правовых норм. Деятельность по толкованию правовых норм называется, как правило, деятельностью по установлению содержания правовой нормы или правового акта для его практической реализации, деятельностью по установлению содержания нормативных предписаний; «в результате толкования нормативные юридические предписания готовы к реализации, к практическому применению». Иногда в теории права толкование правовых норм определяется как «деятельность компетентных органов государства, общественных организаций и отдельных граждан по осознанию ими действительного содержания норм». Общепризнанным является мнение, что толкование правовых норм осуществляется ради уяснения смысла нормы права (для правильного понимания содержания нормативного установления) и ее разъяснения , когда в практической деятельности возникает потребность в устранении неясностей, неточностей, противоречивости или спорности отдельных содержательных элементов правовой нормы.

Толкование представляет собой процесс выяснения содержания нормы, ее целей применительно к конкретной ситуации и ее связей с иными правовыми нормами. Потребность в такого рода толковании возникает в тех случаях, когда относительно смыслового содержания нормы возникают противоречивые суждения и открытые вопросы.

Толкование правовых норм и их применение составляют неразрывный процесс. Учение об административном праве и судопроизводство (судебная практика) в течение многих десятилетий развивают правовые нормы, интерпретируют их и позволяют лучше уяснить их содержание. Цель толкования правовых норм — исследование объективной воли законодателя. Правильное толкование административно-правовых норм позволяет глубже понять позицию законодателя, сущность самого закона, с тем чтобы эффективно применить его на практике. Толкование административно-правовых норм имеет особое значение и этим отличается от множества других отраслей права, так как нормы административного права регламентируют важную и весьма обширную совокупность общественных отношений в сфере управления (государственного управления и местного самоуправления).

Среди методов толкования правовых норм выделяют следующие виды:

• филологическое (грамматическое) толкование - уяснение смысла нормы путем анализа ее текста с точки зрения лексики, этимологии, стилистики языка, т. е. анализ слова, с помощью которого выражена правовая норма;
• логическое толкование - анализ нормы посредством использования законов и закономерностей и правил логики;
• историческое толкование - выяснение смысла правовой нормы в аспекте исторических условий принятия данной нормы права;
• генетическое толкование - исследование сущности правовой нормы с точки зрения ее возникновения. Это становится возможным, как правило, благодаря изучению различных материалов, таких как обоснование необходимости принятия нормы, проект соответствующего законодательного акта, результаты парламентского обсуждения;
• систематическое толкование - анализ правовой нормы как одного из элементов системы административно-правового регулирования в ее взаимосвязи с целями, задачами, функциями и принципами, а также иными правовыми нормами;
• компаративное толкование - сравнение с соответствующими правовыми нормами других правовых актов (например, правовых норм законодательства других государств либо правовых норм законодательства субъектов РФ);
• телеологическое толкование - установление смысла, содержания и цели правовой нормы в соответствии с общественными потребностями. При определении цели правовой нормы учитываются следующие отправные положения и принципы: равноправие, недопустимость противоречий в оценке, единство правопорядка.

Толкование правовой нормы как способ разъяснения ее содержания различается в зависимости от субъектов, которые уполномочены делать разъяснения. При этом толкование может быть официальным и неофициальным. Официальное толкование — разъяснение правовой нормы уполномоченными государственными органами. Разъяснение содержания и смысла правовой нормы, не имеющее обязательного характера для субъектов права, называется неофициальным толкованием.

В структуре официального толкования рассматриваются нормативное и казуальное (индивидуальное) толкование. Нормативное толкование осуществляется соответствующими государственными органами или должностными лицами; оно обязательно для всех субъектов правоприменения и распространяется на все случаи действия правовой нормы, которая подвергается толкованию. Казуальное толкование представляет собой разъяснение содержания правовой нормы, потребность в котором возникает в процессе рассмотрения какого-либо правового спора, юридического дела или иной правовой ситуации. В зависимости от того, осуществляется толкование судами (судьями) или исполнительными органами государственной власти, различаются соответственно судебное и административное толкование.

Традиционно под реализацией административно-правовых норм понимают практическое претворение в жизнь правил поведения в интересах упорядочения и урегулирования общественных отношений.

Исполнение . Это точное следование субъектами (участниками) административно-правовых отношений предписаниям, указаниям, требованиям, определяемым нормами административного права . Исполнение предполагает активные действия субъектов, на которых распространяются соответствующие нормы административного права. Напротив, пассивное поведение, невыполнение предписаний могут рассматриваться как противоправное поведение, влекущее юридическую ответственность . Так, в соответствии с ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности , не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, допускаемых КоАП РФ. В свою очередь, неуплата административного штрафа в сроки рассматривается как противоправное деяние и влечет юридическую ответственность, в конкретном случае административную: в соответствии с ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ неуплата административного штрафа в срок влечет наложение его в двукратном размере неуплаченной суммы либо административный арест на срок до 15 суток.

В качестве другого примера приведем ст. 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в ред. от 31 декабря 2005 г.). В соответствии с данным Законом на каждой стоянке (остановке) автотранспортных средств, в том числе около предприятий торговли, сферы услуг, медицинских, спортивных и культурно-зрелищных учреждений, выделяется не менее 10% мест (но не менее одного места) для парковки автотранспортных средств инвалидов, которые не должны занимать иные транспортные средства. Инвалиды пользуются местами для парковки специальных автотранспортных средств бесплатно. Характер данной нормы предполагает активные действия тех субъектов, кому она адресована (в частности, администрации предприятий торговли и сферы услуг), выражающиеся в организации парковочных мест для инвалидов. Невыполнение такой обязанности влечет, согласно ст. 5.43 КоАП РФ, наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 до 5 минимальных размеров оплаты труда ; на юридических лиц - от 30 до 50. Таким образом, в рассмотренном примере при невыполнении требований административно-правовой нормы ответственность несут и юридическое лицо (общество с ограниченной ответственностью -собственник торгового центра), и должностное (генеральный директор этого торгового центра).

Соблюдение как способ реализации административно-правовых норм по содержанию достаточно близок к исполнению. При соблюдении субъект (участник) административно-правовых отношений обязан воздерживаться от совершения деяний, запрещенных данными нормами. Здесь имеет место как бы пассивное исполнение: субъект может не предпринимать активных действий, характерных для исполнения, однако обязан выполнять определенные условия, формулируемые через запреты, которые представляют собой негативную оценку тех или иных действий и явлений со стороны государства . Нарушение запрета влечет привлечение к юридической ответственности, вид которой зависит от характера запрета и серьезности нарушения. Так, статьей 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определен большой перечень запретов, связанных с гражданской службой. В связи с ее прохождением гражданскому служащему, в частности, запрещается:

• осуществлять предпринимательскую деятельность ;
• получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
• использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
• прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

Нарушение данных запретов в зависимости от конкретных обстоятельств влечет различные виды ответственности: от дисциплинарной до уголовной.

В качестве других примеров соблюдения норм административного права мы можем обратиться к многочисленным запретам, установленным правилами дорожного движения, пожарной безопасности и подобными нормативными правовыми документами.

Использование представляет собой добровольное совершение субъектами административно-правовых отношений правомерных действий, направленных на осуществление личных (субъективных) прав в сфере, регулируемой административным правом. Использование может характеризоваться как самостоятельное решение субъекта относительно возможностей, предоставляемых этим правом, и носить как активный, так и пассивный характер. Так, для того чтобы реализовать свое субъективное право поступления на военную службу по контракту, заинтересованный субъект должен совершить ряд активных действий, предусмотренных законодательством о военной службе. Однако субъект может воспользоваться правом не поступать на данную службу, поскольку обязанность такого поступления не предусмотрена законом. Тем самым субъект может реализовать свои иные субъективные права, например право на предпринимательскую деятельность. Отметим, что само требование лицензирования отдельных ее видов установлено не административным, а гражданским правом : п. 1 ст. 49 ГК РФ предусмотрено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

Спецификой административно-правовых норм является то, что посредством использования заложенных в них возможностей заинтересованные субъекты реализуют свои права не только в сфере административного права, но и в сферах, регулируемых гражданским, семейным, трудовым правом , правом социального обеспечения и иными отраслями российского права. Так, используя возможности, предусмотренные законодательством о лицензировании, заинтересованный субъект получает лицензию на осуществление вида деятельности, подлежащего лицензированию. Тем самым он реализует свои права на предпринимательскую деятельность, отдельные виды которой требуют специального разрешения (лицензии).

Применение - наиболее характерный для административного права вид реализации административно-правовых норм. Применение подразумевает издание компетентными органами исполнительной власти и их должностными лицами юридических актов, основанных на материальных и процессуальных нормах. Например, принятие решения по конкретной жалобе гражданина или юридического лица, решения о государственной регистрации юридического лица, издание приказа о зачислении на военную службу, вынесение постановления о привлечении лица к административной ответственности. Реализация административно-правовых норм посредством применения - исключительная прерогатива полномочных органов исполнительной власти и их должностных лиц. Некоторые административно-правовые нормы (прежде всего об установлении административной ответственности, а также об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан) применяются в судебном порядке. Например, при наложении административного наказания за совершение административного правонарушения , если данная категория правонарушений в соответствии с КоАП РФ рассматривается судом (ст. 23.1). Так, исключительно судом рассматриваются дела, связанные с заведомо ложным вызовом пожарной охраны, милиции, скорой помощи или иных специализированных служб (ст. 19.13). Исключительно судом могут применяться отдельные виды административных наказаний , например административный арест (ст. 3.9). Ни граждане, ни коммерческие организации , ни общественные или религиозные объединения, никакие иные субъекты административно-правовых отношений не имеют права применять нормы административного права. Они могут обращаться к органам исполнительной власти и их должностным лицам, например, с заявлением о регистрации вновь создаваемого юридического лица, с жалобой на неправомерные, по мнению обращающегося, действия сотрудников внутренних дел, с ходатайством о заключении сделки , подпадающей под действие антимонопольного регулирования, и т.п. Однако, повторимся, принятие решения о применении конкретных административно-правовых норм к соответствующему правоотношению , издание соответствующего правового акта остаются в компетенции органа исполнительной власти и его должностного лица.

Административно-правовой статус континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ определен соответственно Федеральными законами от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (в ред. от 9 мая 2005 г.) и от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (в ред. от 18 июля 2005 г.).

На основании норм международного права к территории государства относятся также морские и речные суда под Государственным флагом, находящиеся в открытом море, военные корабли и военные летательные аппараты (независимо от их места нахождения), территории посольств.

Действие административно-правовых норм в пределах территории государства (в нашем случае - Российской Федерации) обусловлено статусом органа, принявшего соответствующую норму, а также статусом нормативного правового акта, содержащего данную норму.

Так, в соответствии с Конституцией РФ можно обозначить пределы действия:

Конституция РФ, в том числе содержащиеся в ней нормы административно-правового характера, действуют на всей территории РФ. Данное положение вытекает из содержания ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Отметим, что Конституция РФ была принята в результате всенародного голосования. Исходя из конституционного положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3), можно сделать вывод о том, что Конституция обладает наивысшим статусом, если рассматривать народ в качестве органа принятия данного акта;

федеральные конституционные законы и федеральные законы действуют на всей территории РФ. Часть 1 ст. 76 Конституции РФ предусматривает, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Данные нормативные правовые акты принимаются Федеральным Собранием РФ и подписываются Президентом РФ .

Частью 2 ст. 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. И хотя в отношении федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов нет указания, подобного тому, что содержится в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, на основе анализа ее норм можно сделать вывод о том, что данные законы, так же как и федеральные законы, принятые по предметам исключительного ведения РФ, действуют на всей ее территории.

Указы и распоряжения Президента РФ действуют на всей ее территории. В соответствии с ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако действие указов Президента РФ может охватывать отдельные территории РФ, например в случае введения там режима чрезвычайного положения . В этих случаях, действуя на ограниченной территории де-юре, де-факто указ Президента РФ будет распространять действие и сохранять обязательность на всей территории РФ.

Постановления и распоряжения Правительства РФ действуют на всей ее территории и, согласно ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Акты федеральных органов исполнительной власти действуют на всей территории РФ, если иное не будет предусмотрено в самих актах.

Законы субъектов РФ, акты их глав, правительств ограничены в действии территорией соответствующего субъекта РФ. Нормы, принимаемые органами местного самоуправления и имеющие административно-правовую направленность, также ограничены в действии территорией соответствующего муниципального образования .

Необходимо отметить, что в некоторых случаях действие административно-правовых норм может выходить за рамки государственной границы РФ . В качестве примера обратимся к Федеральному закону "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В соответствии со ст. 9 названного Закона вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае, если данный гражданин, в частности:

• выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;
• финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность.

При этом названный Закон не ставит обязательным условием, что данная деятельность должна совершаться только на российской территории. Таким образом, российская административно-правовая норма может быть применена к деянию иностранного гражданина, совершенному на территории иностранного государства, и непосредственно повлиять на административно-правовой статус этого гражданина в РФ.

Действие административно-правовых норм по кругу лиц определяет тот круг субъектов, который обязан руководствоваться предписаниями этих норм и распространяется на всех граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства , юридические лица, органы исполнительной власти, государственных служащих, находящихся (расположенных) на территории РФ. Как пример можно указать нормы большинства федеральных законов. Вместе с тем специфика конкретных общественных отношений может ограничивать действие нормативного правового акта определенными группами субъектов, выводя из круга правового регулирования данного акта иные группы субъектов. Так, действие Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях " (в ред. от 2 февраля 2006 г.) распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих ассоциаций (союзов). В свою очередь, статус религиозных организаций регулируется Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях". В качестве других примеров можно привести Правила аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1055, в ред. от 7 июня 2002 г.) и Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. N 941).

Действие административно-правовых норм во времени позволяет определить, во-первых, порядок вступления нормы в силу, т.е. тот момент, начиная с которого сформулированное в норме правило поведения становится общеобязательным, во-вторых, период действия административно-правовой нормы, своего рода ее продолжительность жизни, и, в-третьих, условие применения нормы к конкретному общественному отношению.

Административно-правовые нормы могут вступать в силу следующим образом: на основе общих установленных законодательно или в соответствии с иными нормативными правовыми актами правил и сроков, по которым законы РФ, другие нормативные правовые акты вступают в силу на ее территории. Так, порядок вступления федеральных конституционных законов, а также федеральных законов в настоящее время определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (в ред. от 22 октября 1999 г.). В соответствии со ст. 6 названного Закона федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. В качестве примера федерального закона, вступившего в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования, мы можем привести Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (в данном Законе отсутствуют какие-либо нормы, определяющие сроки его вступления в силу). В этой связи действует общий порядок, установленный Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

В настоящее время сложилась определенная традиция, в соответствии с которой в принимаемом федеральном законе определяется срок его вступления в силу и соответственно срок начала действия норм, содержащихся в нем. Например, Федеральные конституционные законы от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (в ред. от 31 октября 2005 г.) и от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" и Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении " <1> вступили в силу со дня их официального опубликования. Соответственно, со дня опубликования названных законов вступили в силу содержащиеся в них административно-правовые нормы. В качестве другого примера обратимся к Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В соответствии со ст. 18 данного Закона он вступает в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования;

в соответствии со специальным нормативным правовым актом, определяющим порядок вступления в силу другого нормативного правового акта. В качестве характерного примера можно привести Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", которым КоАП РФ был введен в действие с 1 июля 2002 г. Соответственно, с этой даты вступили в силу административно-правовые нормы, составляющие содержание КоАП РФ;

в соответствии с указанием в самом тексте нормативного правового акта о времени вступления в силу отдельных содержащихся в нем норм. На практике нередки ситуации, когда сам нормативный правовой акт в целом вступает в силу, а для отдельных содержащихся в нем норм предусмотрен более поздний срок вступления в силу. Так, например, Федеральный закон от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" вступил в силу со дня его официального опубликования. Однако в отношении ст. 21 названного Закона было оговорено, что данная статья вступает в силу по истечении 30 дней со дня его официального опубликования;

с момента принятия соответствующего нормативного правового акта, наличие которого обусловливает вступление в силу данной правовой нормы. Так, в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (в ред. от 11 ноября 2003 г.) содержатся нормы, определяющие военную службу (ст. 6) и правоохранительную службу (ст. 7). Названный Закон вступил в силу со дня его официального опубликования, однако ст. 19 Закона оговорено, что:

определение военной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. б Закона, применяется со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие вопросы прохождения военной службы;

определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 7 Закона, применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе.

Как правило, действие административно-правовых норм не ограничено определенными сроками. Они действуют до их официального изменения (путем внесения изменений в соответствующий законодательный акт) либо до их отмены (путем внесения поправок в соответствующий нормативный правовой акт, сопровождающихся исключением соответствующей нормы, либо путем отмены самого нормативного правового акта в целом). В некоторых случаях административно-правовые нормы могут иметь определенный срок их действия, известный уже в момент их принятия. Например, на определенный срок принимаются нормы, определяющие режим чрезвычайного положения, - продолжительность их действия определена сроком, на который введен режим чрезвычайного положения.

Таким образом, можно выделить следующие возможные варианты прекращения действия административно-правовых норм:

истечение срока, на который был принят нормативный правовой акт, содержащий конкретную норму;

внесение изменений в нормативный правовой акт, направленных на исключение конкретной нормы либо принятие новой редакции правовой нормы;

объявление об утрате нормативным правовым актом юридической силы. Так, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ предусмотрено, что постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Конституционный Суд РФ вправе признать не соответствующим Конституции РФ и соответственно не подлежащим применению как сам нормативный правовой акт, так и его отдельные положения;

принятие нового нормативного правового акта равной или большей юридической силы, регулирующей тот же круг общественных отношений. В этом случае возможны различные варианты, связанные с прекращением действия административно-правовых норм. Наиболее оптимальным видится такой вариант, когда в тексте нового нормативного правового акта содержится прямое и недвусмысленное указание на утрату силы конкретных нормативных правовых актов. Так, статьей 17 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определен четкий перечень нормативных правовых документов, признаваемых не действующими на территории РФ после вступления в силу названного Закона. Так, прекращает действие Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в ред. от 2 февраля 1988 г.), регламентирующий сферу отношений, тождественную сфере правового регулирования нового Закона.

К сожалению, на практике далеко не всегда принятие нового нормативного правового акта означает тщательную ревизию актов, принятых ранее. Так, Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях" не предусмотрено положений, признающих утратившими силу нормы, содержащиеся в Указе Президиума Верховного Совета от 28 июля 1988 г. N 9306-Х1 "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" (в ред. от 25 мая 1992 г.). Поэтому, несмотря на принятие специального закона, регулирующего аналогичные отношения, действие более раннего нормативного акта автоматически не прекращается. Практика даже выработала соответствующее определение подобным "забытым" актам - фактически утратившие силу. Однако ситуация, когда за вновь принимаемым актом тянется шлейф хотя и не применяемых, но никем не отмененных нормативных правовых актов, не может рассматриваться в качестве положительной.

В некоторых случаях в нормативные правовые акты включаются специальные положения, определяющие порядок действия содержащихся в них норм. Например, в КоАП РФ входит специальная ст. 1.7, определяющая действие законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве. В соответствии с данной статьей:

• лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения;
• закон, смягчающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет;
• производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.

Процесс практического претворения в жизнь субъектами административного права правил по­ведения, содержащихся в нормах, называется ре­ализацией административно-правовых норм.

Существует четыре формы (способа) реализации норм административного права: соблюдение, ис­полнение, использование и применение.

Соблюдение - это пассивное поведение субъек­та административного права. Оно характеризует­ся добровольным подчинением субъекта админис­тративно-правовых отношений требованиям норм. Соблюдение может осуществляться без вступления данного субъекта в конкретные правоотношения. Например, гражданин, выполняя решение органа местного самоуправления, в позднее время не на­рушает тишину и не создает тем самым неудобств для отдыхающих соседей.

Исполнение - это действия субъектов админи­стративно-правовых отношений по выполнению требований, установленных нормами, точное сле­дование субъектов тем юридическим предписани­ям, запретам или дозволениям, которые содержат­ся в нормах. В отличие от соблюдения исполнение характеризуется активным, планомерным поведением субъекта. Например, пассажир городского транспорта, выполняя правила пользования общественным транспортом, оплачивает свой про­езд (компостирует талоны на проезд).

Использование состоит в добровольном соверше­нии субъектами права действий, связанных с осу­ществлением субъективных прав в сфере управле­ния. При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предостав­ленным ему субъективным правом. Например, гражданин сам решает, обжаловать ли ему дей­ствия должностного лица, нарушившие его права, или нет. Подобно исполнению использование осуществляется активным способом, но в отличие от него при использовании реализуются субъективные права участников правоотношений (в рассмотрен­ном примере у гражданина имеется право на обжа­лование действий и решений органов и должност­ных лиц, нарушающих его права и свободы).

Применение-- это особая форма реализации права, которая осуществляется только субъектами административного права, имеющими компетен­цию на осуществление исполнительных функций. Применение административно-правовой нормы со­стоит в принятии на ее основе соответствующим органом исполнительной власти, исполнительным органом местного самоуправления (местной адми­нистрацией) или уполномоченным на то должност­ным лицом юридически властного решения. Прак­тически применение осуществляется в виде изда­ния в соответствии с нормой индивидуальных правовых актов. Это - важнейшая правовая фор­ма деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления, руководителей органи­заций, предприятий и учреждений.

Применение административно-правовых норм является прерогативой субъектов, осуществляю­щих исполнительные, административные функции.

Граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм. В некоторых слу­чаях, предусмотренных законодательством, приме­нение административно-правовых норм возлагает­ся на судей. Например, при рассмотрении дел об административных правонарушениях или жалоб на неправомерные действия и решения государ­ственных органов и их должностных лиц.

При этом к основным требованиям правильности применения норм административного права относят­ся: законность, обоснованность и целесообразность.

Законность означает, что органы и должност­ные лица могут применять административно-пра­вовую норму только в пределах предоставленных им полномочий и в точном соответствии с требо­ваниями нормы. Кроме того, законность - строгое соблюдение процессуального порядка примене­ния нормы и обязанность уполномоченных на то органов и должностных лиц применять ее во всех необходимых случаях.

Обоснованность означает возможность приме­нения нормы только в результате анализа досто­верной информации о событии, вызвавшем необ­ходимость ее применения, только после всесторон­ней проверки всех фактов и обстоятельств дела.

Целесообразность означает, что в результате применения нормы возможно в данной ситуации оптимальным образом достичь цели, ради которой применяется норма.

РЕФЕРАТ

По предмету: «Административное право»

На тему: «Реализация административно-правовых норм»

Введение 3

1. Понятие административно-правовой нормы 4

2. Классификация норм административного права 7

3. Реализация административно-правовых норм 10

Заключение 17

Список литературы 18

Введение

Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общеcтвенных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определить ее мес­то в правовой системе Российской Федерации.

Нормы административного права занимают важное место в системе российского права, так как регламентируют широкий круг разнообразных общественных отношений. Ими определяются границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения людей, порядок деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также государственных и негосударственных предприятий, учреждений, организаций и трудовых коллективов в сфере исполнительной власти (государственного управления). Нормы административного права устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного самоуправления, определяют права, свободы и обязанности граждан в сфере исполнительной власти и гарантии их реализации. Значительное место занимают нормы об административной, дисциплинарной и материальной ответственности, а также о способах обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Нормы административного права не только упорядочивают, закрепляют и защищают новые общественные отношения, возникающие при переходе крыночной экономике, но и вытесняют из сферы исполнительной власти (государственного управления) общественные отношения, не отвечающие современным условиям. Во многих его нормах определяется механизм исполнения, претворения в жизнь, применения требований законов к конкретным обстоятельствам и объектам управления.

1. Понятие административно-правовой нормы

Административно-правовая норма – это нормативно-правовые, регулирующие отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в процессе осуществления государственной деятельности.

Норма права по своему юридическому значению есть определен­ное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различ­ного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто его не соблю­дает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, администра­тивная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качест­ва в полной мере присущи административно-правовым нормам.

Нормы этой отрасли права несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно- право­вых норм.

К особенностям административно-правовых норм относятся:

а) административно-правовые нормы преследуют цель обеспе­чения должной упорядоченности организации и функционирования, как всей системы исполнительной власти (государственного управ­ления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимо­действия;

б) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, то есть, соответствующего интересам правового госу­дарства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредст­венно в сфере государственного управления и выполняющих тот или; иной объем его функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совер­шать необходимо (предписания). В этом и выражается по существу управляющее воздействие на поведение;

в) административно-правовые нормы, действуя в сфере государ­ственного управления, прежде всего и главным образом предназначе­ны для обеспечения эффективной реализации конституционного на­значения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, прове­дения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государствен­ной власти;

г) административно-правовые нормы, определяя границы долж­ного поведения в сфере государственного управления, служат интере­сам установления и обеспечения прочного режима законности и госу­дарственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

д) административно-правовые нормы в отличие от многих дру­гих отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросо­вестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду адми­нистративная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой не­сравненно уже, чем у административной ответственности (исключи­тельно служебные отношения). Административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управлен­ческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного и т.п.);

е) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается урегулирование финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогово­го, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятель­ности и т.п.;

ж) административно-правовые нормы достаточно часто уста­навливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

Давая общую характеристику административно-правовым нор­мам, необходимо обратить внимание на некоторые их особенности. Прежде всего, следует решить вопрос о соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества).

Любая правовая норма есть акт правотворчества и административно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими субъектами исполнительной власти дей­ствующим законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм. Налицо административное законотворчество.

Для административного права характерно юридическое опосредствование такой деятельности, основным содержанием которой является исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы Рос­сийской Федерации. Поэтому административно-правовые нормы, как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления. Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую «нагрузку»: правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность: правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что действующим законодательством уста­новлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются «во исполнение» законов.

Административно-правовая норма состоит из

1) гипотеза – условие действия административно-правовых норм (ст. 13 Кодекса об административных правонарушениях.).

2) диспозиция – правило поведения, предписываемое, дозволенное или рекомендуемое данной нормой права (ст. 165).

3) санкция – меры административного и дисциплинарного воздействия.

Однако и здесь имеются определенные особенности. Так, не во всех случаях четко выража­ется гипотеза. Она нередко обнаруживает себя в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т.п.). При регламентации дея­тельности аппарата управления она прямо не выражена, а предпола­гается в качестве условия соответствия этой деятельности установлен­ной компетенции того или иного субъекта исполнительной власти.

Административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные, прежде всего, субъек­там исполнительной власти (государственного управления).

2. Классификация норм административного права

Существуют различные виды административно-правовых норм. Основаниями их подразделения на виды являются: содержание; форма выражения установленных правил; круг лиц, на которых они распространяются; порядок действия норм в пространстве и другие признаки.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:

а) обязывающие, то есть, предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Содержа­щиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обяза­тельное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при полу­чении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общест­венное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновении в жилище против воли прожи­вающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.

В настоящее время управленческая практика исходит из необ­ходимости резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный механизм государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать и о том, что само правовое регулирование н своем ведущем проявлении сводится именно к правовым предпи­саниям, характер которых может быть различным.

В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или предписывающие) административно-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей участников регулируемых уп­равленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля!991 года «О милиции» говорится, что в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст. 10);всего предусматриваются 24 варианта таких действий. По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта го­сударственно-управленческой деятельности. Применительно к граж­данам закрепляемые нормой административного права их общие обя­занности являются элементом их административно-правового статуса;

б) запрещающие, то есть, предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. За­преты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запре­щено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершенно­летних) и т.п. Это - специальный запрет;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволитель­ные (диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и за­преты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках ко­торого участники регулируемых управленческих отношений действу­ют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно - разрешения. Фактически до­зволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совер­шать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, со­ответственно, могут характеризоваться как разрешительные.

Реализация (исполнение) норм административного права означает практическое претворение в жизнь их предписаний, претворение в жизнь выраженной в нормах воли государственно­го органа. Она проявляется в поведении людей (организаций), в практической их деятельности, в их поступках.

Реализация норм служит одним из важных условий успеш­ного решения государственных задач.

Нормы административного права реализуются посредством:

1) соблюдения;

1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 93, 1/3086.

2 См.: Конституция Республики Беларусь. Ст. 104 (ч. 6); Закон Республи­ки Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» Ст. 67; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 7; Кодекс Республики Беларусь об административных правона­рушениях. Ст. 8.

2. осуществления (воплощения);

3. использования;

4. применения.

В научной литературе деление форм реализации различно. Например, одни ученые высказывают мнение о существовании четырех форм, но вместо осуществления (воплощения) предлага­ют исполнение, 1 другие рассматривают две формы, правда, не однозначные. Так, А.С. Пиголкин полагает, что имеет место су­ществование реализации вне правоотношений и посредством создания (изменения или прекращения) правоотношений 2 . Боль­шинство же ученых-административистов называют в качестве форм реализации административно-правовых норм исполнение и реа­лизацию 3 .

На наш взгляд, не совсем правильным является выделение в качестве отдельной формы реализации исполнение, ибо оно и есть сама реализация и поглощает все иные формы - соблюде­ние, использование и др.

Соблюдение норм - это воздержание от совершения поступ­ков, запрещенных нормами. Соблюдает нормы тот, кто строго придерживается их предписаний, не нарушает их. Например, со­блюдение подпункта 1.5 пункта 1 Декрета Президента Республи­ки Беларусь от 9 сентября 1999 г. «О некоторых мерах по предуп­реждению чрезвычайных происшествий при проведении массовых мероприятий», 4 которым запрещается реализация алкогольных напитков и пива в местах проведения массовых мероприятий и в радиусе 500 м от прилегающих к ним территорий, будет иметь место тогда, когда соответствующие субъекты права не станут нарушать указанных запретов. Тех, кто не будет считаться с эти­ми запретами, могут привлечь к административной ответствен­ности.

Особенностью соблюдения норм является то, что оно носит пассивный характер. Субъекты не совершают каких-либо дейст­вий, противоречащих нормам права, ведут себя по отношению к

См.: Вишневский А.Ф., Горбаток Н.А., Кучинский В.А. Общая теория государства и права. Мн., 1998. С. 391.

2 См.: Общая теория права / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. С. 264-265.

3 См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 61.

4 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 26. Ст. 726.

ним бездеятельно, воздерживаются от совершения запрещенных действий. Таким образом происходит реализация запрещающих норм.

Осуществление (воплощение) норм происходит путем актив­ных поступков, направленных на претворение в жизнь предписан­ных нормой обязанностей положительного содержания. Например, местные исполнительные и распорядительные органы определили в месячный срок места, специально предназначенные для проведе­ния массовых мероприятий, и места, использование которых для проведения таких мероприятий запрещено, как это было предписа­но пунктом 3 указанного выше Декрета. Или гражданин оплатил проезд, перешел улицу в положенном месте либо на зеленый свет светофора.

При осуществлении (воплощении) норм административного права от субъектов требуются действия, а не бездействие, как при соблюдении. Они обязаны действовать в целях выполнения пред­писаний правовых норм независимо от внутреннего к ним отно­шения. Например, пассажиры обязаны оплачивать проезд в об­щественном транспорте, пешеходы должны двигаться по тротуару или пешеходным дорожкам, а при их отсутствии - по обочине, независимо от своего желания следовать иным путем. Как видно, посредством осуществления (воплощения) реализуются обязыва­ющие нормы.

Использование норм заключается в осуществлении участни­ками управленческих общественных отношений своих прав, осу­ществлении действий по своему усмотрению в пределах, предус­мотренных нормой права.

Использование норм связано с совершением разрешенных (дозволенных) действий управ омоченными субъектами и по свое­му желанию. Например, участие в демонстрации, передвижение по территории Республики Беларусь, подача жалобы, заявления в соответствующий орган, издание Президентом Республики Бела­русь Указа «О дополнительных мерах по регулированию эконо­мических отношений», принятие Советом Министров Республики Беларусь постановления об утверждении «Положения о ведом­ственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью организаций». Следовательно, осуществляется использование упол­номочивающих правовых норм.

Все три названные формы реализации норм административ­ного права взаимосвязаны и взаимодействуют. В юридической литературе некоторые ученые определили их как формы непос-

редственной реализации правовых норм 1 . Обосновывается это тем, что соблюдение, воплощение и использование административно- правовых норм осуществляются различными субъектами управ­ленческих общественных отношений (государственные и негосу­дарственные органы, государственные служащие, граждане) на основе равенства в процессе своей деятельности.

Однако вышеназванных форм не всегда достаточно для реали­зации административно-правовой нормы. В ряде случаев реализа­ция возможна лишь при участии соответствующих компетентных, обладающих властными полномочиями органов. Такую реализа­цию называют применением норм административного права.

Применение административно-правовых норм - это деятель­ность компетентных органов по изданию индивидуальных право­вых актов в рамках, предусмотренных нормами. Конечно, приме­нение - это своего рода исполнение и использование, но оно реализуется в иной форме и может осуществляться лишь субъек­тами, обладающими специальными властными полномочиями, т.е. соответствующими государственными органами, должностны­ми лицами, представителями власти или иными уполномоченны­ми субъектами. Такими органами могут быть не только органы государственного управления, но и суды, прокуратура. К иным субъектам относятся, например, товарищеские суды, обществен­ные инспекторы, уполномоченные составлять протоколы об ад­министративных правонарушениях и др.

Применение норм административного права может осущес­твляться в двух формах: оперативной (условное название) и пра­воохранительной деятельности.

Оперативная деятельность проявляется в издании индивиду­альных правовых актов, например, акта о приеме на работу или увольнении с работы, о поощрении конкретных работников, о создании предприятия. Некоторые ученые полагают, что к этой форме относится и организационная работа 2 .

Правоохранительная деятельность направлена на охрану норм права от каких бы то ни было нарушений. Она может выра­жаться в применении мер административного и дисциплинарного принуждения к правонарушителям, в исполнении администра­тивных и дисциплинарных взысканий, а также в принятии мер